O ‘gabinete’ da primeira-dama e a transparência

O governo federal editou em agosto de 2025 o Decreto 12.604, que, entre outras providências, atribui ao gabinete pessoal do presidente da República o dever de “apoiar o cônjuge do Presidente da República no exercício das atividades de interesse público”.

Destinou, para tanto, equipe composta por 189 agentes para o desiderato, em posicionamento que vem dando azo a uma série de críticas.

A norma tomou por base a Orientação Normativa 94 da AGU, de abril deste ano, segundo a qual o cônjuge do Presidente da República, em sua atuação de interesse público, possui natureza jurídica própria, decorrente do vínculo civil mantido com o Chefe de Estado e Governo, exercendo um papel representativo simbólico em nome do Presidente da República de caráter social, cultural, cerimonial, político e/ou diplomático.

A medida vem sendo impugnada, dentre outros meios, pelo Projeto de Decreto Legislativo 826/25, ao fundamento de ofensa aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, e extrapolação do poder regulamentar do Executivo previsto no artigo 84, IV, da CF.

A tese central é de que não seria juridicamente viável a destinação de recursos e estrutura públicos à pessoa não investida em função pública, postura potencialmente caracterizadora de desvio de finalidade.

Essa foi a linha adotada na Ação Popular 1044101-51.2025.4.01.3400, veiculadora de insurgência em face da atuação da primeira-dama e destinação de estrutura pública para suas atividades, com pretensão de “proteção da moralidade administrativa e do dinheiro público, que alega que está sendo ilegal e indevidamente gasto pela Primeira-Dama Rosângela da Silva, com a manutenção de um gabinete informal instalado numa sala de 25 metros quadrados, no 3º andar do Palácio do Planalto, em Brasília, onde trabalham pelo menos 12 servidores comissionados, sem vínculo formal com a Administração Pública Federal“.

A ação foi extinta sem julgamento de mérito, após conflito de competência, pela 9ª Vara Federal do Distrito Federal, por ausência de provas.

Persistem, porém, questionamentos quanto à juridicidade da medida e alegações de desvio de finalidade, ofensa à moralidade e à Súmula Vinculante nº 13.

Nesse particular, cumpre lembrar que a configuração de nepotismo quanto a cargos políticos está ainda pendente de apreciação pelo Supremo – Tema de Repercussão Geral 1.000: “Discussão quanto à constitucionalidade de norma que prevê a possibilidade de nomeação de cônjuge, companheiro ou parente, em linha reta colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante, para o exercício de cargo político.”

Registre-se, ainda, a tramitação, no Congresso Nacional, do PL 104/2025, voltado justamente a regulamentar – de forma mais restritiva – o ofício de primeira-dama.

À parte das pertinentes discussões quanto à juridicidade da decisão presidencial de destinar estrutura – e, portanto, recursos públicos – às atividades (de interesse público) da primeira-dama, inquestionável a necessária transparência correlata.

E, aí, não se pode ignorar a resistência historicamente demonstrada quanto à comunicação dos compromissos — públicos — da primeira-dama, a ensejar, inclusive, idas e vindas do governo:

Em 2023, a Presidência da República decretou o denominado “sigilo dos cem anos” à agenda, visitas e gastos da primeira-dama, por alegadamente envolver dados pessoais, nos termos do artigo 31 da LAI.

Em março, abril e setembro de 2024, provocada via pedido de acesso à informação, a Casa Civil da Presidência da República negou acesso à agenda da primeira-dama, ao argumento de que ela “não exerce cargo público, conforme definição prevista nos artigos 2º e 3º da Lei 8112/90, logo não lhe é aplicável o Decreto 10.889/21, que dispõe sobre a divulgação de agenda de compromissos públicos e a participação de agentes públicos, no âmbito do Executivo federal.”

Em grau recursal, a CGU posicionou-se por não haver exercício de cargo público, nem, portanto, sujeição do Decreto 10.889; invocou o princípio da legalidade, e ressalvou a disponibilização de uma agenda para os dias em que a primeira-dama participou de eventos na condição de representante do Estado brasileiro, deixando de conhecer o recurso, por não configurar hipótese de pedido de acesso contemplada na LAI, a qual abarcaria tão somente informações atinentes a agentes ocupantes de cargos públicos — posicionamento, a nosso ver, merecedor de inúmeras críticas que, não obstante, fogem ao escopo do presente ensaio.

A celeuma — e as cobranças — permaneceram, até que em fevereiro de 2025, se decidiu por publicar rotineiramente a agenda da primeira-dama — no Instagram.

Tal forma de comunicação, para além de efêmera e não oficial, inviabiliza o acompanhamento histórico e confiável das informações — estando, portanto, em dissonância com o conceito de transparência.

O supra referido posicionamento da AGU despontou como uma tentativa de superação da celeuma, determinando, inclusive, e para além dos princípios regentes da ação pública, a publicação dos gastos decorrentes da atuação representativa simbólica de cônjuges de chefes de governo e Estado brasileiro no Portal da Transparência.

Faticamente, nos poucos menos de 70 dias desde a publicação do Decreto 12.604, estão assinalados compromissos da primeira-dama em 25 deles — sempre de forma bastante genérica, sem qualquer especificação quanto a encontros e interlocuções diretas com pessoas/entidades determinadas.

Se a ideia era simplesmente o acompanhamento conjugal do presidente, desnecessário seria a destinação de estrutura pública (diga-se, robusta); se justificada a mobilização de aparato físico, financeiro e pessoal, o tratamento típico dos agentes públicos se faz necessário, nos termos do artigo 2º da LIA, com a necessária publicação completa das atividades e interações – condicionante, inclusive, do controle social.

Trata-se de medida sem dúvida necessária — porém incapaz de superar as discussões atinentes à possibilidade — e razoabilidade — de criação de estrutura pública, com funcionários, espaço físico, aparato de comunicação e assessoria, para pessoa estranha aos quadros públicos, cuja atuação deve ser — conforme consignado pela própria AGU — voluntária e não remunerada.

A decisão parece-nos dissonante, ao menos em princípio, da lógica de desempenho de função pública, mormente quando essa atuação ultrapassa a barreira do meramente social, cerimonial, representativo simbólico (escopos claramente estabelecidos pela AGU), deixando transparecer um grau de envolvimento em assuntos públicos/políticos que carece de fundamento de legitimidade.