A dispensa do licenciamento na lei ambiental

A Lei Geral de Licenciamento Ambiental (LGLA) — Lei 15.190/2025 — é, sem dúvida, a maior mudança no sistema de controle administrativo ambiental desde a edição da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) —  Lei 6.938/1981. Entre os pontos que mais chamaram a atenção dos especialistas e profissionais da área, a exemplo da licença por adesão e compromisso (LAC) e da licença ambiental especial (LAE), a dispensa da exigência do licenciamento e da licença ambiental é certamente o mais polêmico.

Nesse caso, as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras simplesmente deixariam de se submeter ao licenciamento ambiental, o que acontece por força de uma decisão administrativa ou de uma norma. A dispensa recai sobre o próprio licenciamento, de modo que o controle ambiental prévio deixa de existir, pois o processo/procedimento administrativo é abolido. O licenciamento é considerado pela maior parte da doutrina especializada como o mais importante mecanismo da PNMA.

Na prática, cuida-se de relativizar o próprio controle ambiental, que poderá ser exercido apenas de forma excepcional e posterior. Não é sem razão que o questionamento da constitucionalidade dessa prática é um ponto comum das três ADIs [1] interpostas em face da LGLA, as quais tramitam no STF sob a relatoria do ministro Alexandre de Moraes.

Conceito, antecedentes e objetivo

Do ponto de vista conceitual, há que se diferenciar a isenção, ou inexigibilidade, da dispensa. Naquela, a atividade simplesmente não é efetiva ou potencialmente poluidora, razão pela qual não se justifica a submissão ao procedimento licenciatório. Trata-se, portanto, de uma inexigibilidade oriunda da própria característica da atividade, que não é capaz de causar impactos ambientais socialmente relevantes. Já nesta, deixa-se de exigir a licença e o licenciamento, normalmente sob uma justificativa de ordem econômica, a despeito do inegável potencial poluidor da atividade. É uma renúncia deliberada e sem base técnica ao exercício prévio do poder de polícia ambiental, ignorando os riscos envolvidos e sem qualquer juízo técnico do órgão ambiental.

A dispensa do licenciamento ambiental não é exatamente uma novidade no ordenamento jurídico pátrio, já que faz alguns anos têm surgido normas e decisões administrativas que a instituem formalmente, seja em âmbito federal, estadual ou municipal. Entretanto, ao discipliná-lo na principal regra nacional sobre o assunto e ao prever uma gama muito grande de hipóteses, a LGLA atribuiu ao mecanismo contornos de sistematização institucional sem precedentes, praticamente equiparando-o a uma política pública em determinadas situações.

A justificativa é sempre a necessidade de desburocratizar determinadas atividades econômicas, que assim poderiam se instalar e funcionar com mais celeridade e menos custo. Na visão de alguns gestores públicos ou legisladores, o intuito é incentivar pequenos e médios empreendedores, ou ajudar setores ou cadeias que o país precisa desenvolver. No contexto de obras públicas ou de interesse público, o argumento é a promoção do bem comum, uma vez que sem o licenciamento as obras e políticas públicas ficariam prontas mais rapidamente e sofreriam menos obstáculos. No fundo, é quase sempre uma resposta à pressão de certos segmentos do setor produtivo, que reclamam da excessiva burocracia e da falta de celeridade na tramitação processual.

A dispensa, em tese, seria o procedimento através do qual o poder público determina que certo empreendimento, ou certa atividade ou gama de atividades, não estaria sujeita ao licenciamento ambiental independentemente do seu grau de impacto. Formalmente, isso se dá diante de um caso concreto ou de situações genéricas determinadas, sendo esta regulamentada por meio de normas, a exemplo de leis, decretos e resoluções, e aquela por meio de decisões específicas do órgão ambiental. É o exemplo de uma interferência política em uma apreciação que deveria ter técnica, pois se não fosse mesmo poluidora a atividade sequer precisaria se submeter ao procedimento.

Discricionariedade, entendimento do STF e violações

A autoridade licenciadora não se pauta pela discricionariedade no sentido clássico da conveniência e oportunidade da atividade para a administração pública, mas de uma discricionariedade técnica auferida por parâmetros técnicos e critérios científicos objetivos. A caracterização de um empreendimento como efetiva ou potencialmente poluidor requer um juízo de valor que é inerente à atuação do órgão ambiental, que precisará analisar tecnicamente a atividade proposta e a sua opção locacional. Isso implica dizer que a categorização das atividades como poluidoras ou não é uma tarefa que não pode ser realizada de forma abstrata, sem a análise do projeto e do território envolvidos.

As peculiaridades do caso concreto, particularmente quando envolver espaços territoriais especialmente protegidos, como áreas de preservação permanente, bens imóveis objeto de proteção cultural ou unidades de conservação, podem transformar uma atividade teoricamente considerada não poluidora em atividade que impõe um controle ambiental. Há que se conferir a veracidade das informações fornecidas pelo empreendedor, especialmente quando o lugar em questão não se encontrar totalmente antropizado. É preciso cautela para que a dispensa do licenciamento ambiental não se transforme em salvo-conduto a legitimar atividades capazes de gerar poluição.

De forma consolidada e reiterada, o STF tem decidido que a dispensa antecipada e categórica é inconstitucional quando disser respeito às atividades que poluem ou que poderão vir a fazê-lo, não existindo nenhuma decisão em sentido contrário [2]. A corte entende que isso afronta o caput do artigo 225 da Constituição, que impõe ao poder público e à coletividade o dever de preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, bem como o inciso IV do §1º, que atribui à administração pública o dever de “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”. O inciso V do §1º do artigo 225 reforça essa exigência ao determinar que incumbe ao poder público “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente”.

O inciso VI do artigo 170 da Constituição exige a defesa do meio ambiente ocorra “mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”, diretriz que acaba sendo inviabilizada pela dispensa. Os princípios da prevenção e da precaução também são invocados, pois a dispensa antecipada impede que os riscos ambientais sejam avaliados previamente pela autoridade licenciadora.

Também é patente o desrespeito ao princípio da separação dos Poderes, pois somente um órgão investido de competência formal e corpo técnico habilitado poderia fazer a classificação ecológica da atividade e dos seus impactos. Não cabe à legislação fechar essa questão, visto que isso implicaria na substituição da avaliação técnica e jurídica pelo juízo legislativo prévio e abstrato. Evidentemente, essa usurpação de competências administrativas viola a divisão de funções que caracteriza o Estado democrático de Direito, e que guarda fundamento na própria Constituição. Portanto, a dispensa é inconstitucional quando recair sobre atividades efetiva ou potencialmente poluidoras fora de situação de urgência ou quando se basear em rol taxativo, distinguindo-se, nesse aspecto, da isenção, que se funda em juízo técnico de inexigibilidade, e da dispensa justificada faticamente, admissível apenas em situações emergenciais materialmente insuperáveis.

Não obstante os artigos 8º e 9º da LGLA contemplarem expressamente as hipóteses de dispensa, existem situações ali previstas que claramente dizem respeito à isenção. É o caso das atividades não potencial ou efetivamente poluidoras ou incapazes de causar degradação do meio ambiente, pontos de entrega voluntária ou similares abrangidos por sistemas de logística reversa e ecopontos e ecocentros (artigo 8º, II, VIII e IX). São situações em que, obviamente, inexiste qualquer embasamento técnico para a exigência do licenciamento ambiental.

Aplicação e categorias

Somente quando o tempo não permite é que a dispensa se impõe, o que se dá unicamente por circunstâncias materiais. Nesse caso, a dispensa recai sobre o próprio licenciamento ambiental, suprimindo integralmente o controle ambiental prévio, que é compensado por mecanismo de controle posterior. É o caso das obras e intervenções emergenciais de resposta a colapso de obras de infraestrutura, a acidentes ou a desastres, bem como às obras e intervenções urgentes que tenham como finalidade prevenir a ocorrência de dano ambiental iminente ou interromper situação que gere risco à vida (artigo 8º, IV e V). O poder público deve atuar de forma imediata e efetiva sob pena de não impedir ou de agravar uma situação calamitosa, o que se justifica tanto sob o ponto de vista social quanto ambiental. Essa é a única situação em que a dispensa pode ser juridicamente admitida, sendo importante destacar que a LGLA prevê o controle ambiental ex post (artigo 8º, § 1º).

É importante chamar a atenção para a instituição da dispensa da exigência às atividades não expressamente listadas como poluidoras pelos entes federativos (artigos 8º, III e 4º, I). A transformação do rol de empreendimentos submetidos ao licenciamento, de exemplificativo para taxativo, é inconstitucional, uma vez que exclui do controle ambiental prévio atividades que causam ou podem causar impactos ambientais. Isso cerceia a atuação da autoridade licenciadora, sob o pretexto de segurança jurídica e previsibilidade, criando-se um vácuo regulatório sem juridicidade nem fundamento técnico. De fato, o licenciamento ambiental não pode ficar inerte diante de atividades que somente depois se mostrem ecologicamente questionáveis, daí a inconstitucionalidade do dispositivo que transfere ao legislador e ao regulamentador a decisão que antes competia ao corpo técnico do órgão ambiental. Inclusive, o Anexo I da Resolução Conama 237/1997 trouxe uma relação de atividades que sempre foi interpretada pela doutrina e pela jurisprudência como exemplificativa.

Cada hipótese prevista nos artigos 8º e 9º da LGLA pode ser classificada a partir das três categorias, já definidas acima: isenção (atividade não poluidora por natureza; controle prévio tecnicamente inexigível; hipótese constitucionalmente legítima); dispensa justificada faticamente (urgência ou emergência materialmente insuperável impede o controle prévio; controle ambiental ex post; única hipótese de dispensa constitucionalmente admissível); e dispensa (renúncia ao controle prévio de atividade efetiva ou potencialmente poluidora; ausência de fundamento técnico ou urgência fática; inconstitucionalidade em regra).

Somente o artigo 8º, VII, e artigo 9º, IV impõem uma certa reserva interpretativa. O primeiro caso abrange a manutenção e melhoramento de infraestrutura preexistente e dragagens de manutenção impõe uma análise diferenciada. A manutenção estrita, que conserva o objeto sem alterá-lo qualitativa ou quantitativamente, aproxima-se da isenção, pois o impacto já foi avaliado no licenciamento original. Já o melhoramento, por envolver modificações com potencial de impactos autônomos, configuraria dispensa inconstitucional. Logo, faz-se necessário distinguir no caso concreto as duas situações. Já o segundo, que abarca a pesquisa agropecuária sem risco biológico, embora constitua a hipótese mais próxima de isenção legítima do art. 9º, requer uma definição técnica de quais seriam essas situações e, também, o estabelecimento de um protocolo áreas ecologicamente mais delicadas.

Isso significa que das treze hipóteses previstas nos artigos 8º e 9º, apenas quatro configuram isenção técnica genuína (artigo 8º, II, VIII e IX; artigo 8º, VII, e artigo 9º, IV, com reservas) e duas constituem dispensas constitucionalmente admissíveis por urgência fática (artigo 8º, IV e V). As demais hipóteses são mera dispensas de controle ambiental prévio, sendo por isso inconstitucionais. O quadro geral sugere que o objetivo foi desonerar setores certos econômicos do controle ambiental prévio, uma vez que não foram sistematizadas hipóteses de isenção técnica.

Considerações finais

Deixar de licenciar atividades efetiva ou potencialmente poluidoras é, sobretudo, descumprir a Constituição, especialmente no que diz respeito ao inciso V do §1º do artigo 225 e ao inciso VI do artigo 170 da Constituição. A jurisprudência do STF aponta, de forma consistente e reiterada, a incompatibilidade entre a dispensa antecipada e categórica e o mandamento constitucional de proteção do meio ambiente. Por tudo isso, é provável que as hipóteses de dispensa da LGLA sejam consideradas inconstitucionais pelo STF.

Nas ADIs citadas, pois a atuação dos órgãos técnicos especializados não pode ser suprimida por opção legislativa, por pressão econômica ou por conveniência administrativa. O licenciamento ambiental ainda é, em essência, a tradução institucional dos princípios da prevenção e da precaução, e dispensar a sua exigência para as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras é tornar o Estado e a sociedade mais vulneráveis às irregularidades e às lesões ambientais.

[1] Trata-se da ADI 7.913 (proposta pelo PV), da ADI 7.916 (proposta pela Rede Sustentabilidade e Anamma), e da ADI 7.919 (proposta pelo PSOL, Apib e outras organizações não governamentais).

[2] É o caso das ADIs 4.218/DF, 5.312/TO, 4.615/CE, 5.475/AP, 6.808/DF, 5.547/DF, 6.288/CE, 6.650/SC, 6.672/RR, 4.529/MT e 4.757/DF.