A criação de leis modernas no século 18 desafiou o direito a ir além dos livros e gerar efeitos reais. Termos gerais como vigência (lei que já pode ser aplicada) e eficácia (lei que realmente funciona), validade ( projeto de lei/proposição legislativa que seguiu as regras do jogo) ganharam manuais práticos de redação. Para quem acha que a função de planejamento originária das legislações perdeu lugar, o nascimento da ideia de Direito como um “dever ser” projetou o plano de ajuste para uma dada sociedade que nem sempre segue as regras postas.
Historicamente, documentos jurídicos, registros judiciais serviam para unir e validar o poder dos reis. Com o tempo, o Parlamento ganha espaço sobretudo com o grande movimento de documentação do Direito, a codificação ( bem antes da imprensa). Mas o culto à figura do legislador racional abriu espaço para a Escola da Exegese, que defendia a leitura literal da lei, limitando o papel do juiz. Após a 2ª Guerra, o foco mudou para os tribunais e a aplicação humanizada da norma. Hoje, vivemos uma virada paradigmática (mudança total de modelo), onde o Executivo cria legislações e o Judiciário define políticas públicas.
Fazer leis é um ato político estudado pela ciência política, para o direito é um processo técnico-decisório. A legislação transforma acordos de poder em ordens estatais que devem respeitar a Constituição. Quando o Congresso vota, o que está em jogo não é só a força dos partidos, mas a chance de tornar reais os direitos, inclusive os fundamentais.
É na legislação, e principalmente, sobre orçamento que promessas abstratas ganham corpo. A alocação de verbas mostra o que o Estado prioriza de verdade. O Direito analisa, reformula, valida esse procedimentalismo (conjunto de ritos), entendendo que escolhas políticas usam formas jurídicas para que conflitos de interesse sejam resolvidos com ordem e previsão. Quando as formas não atendem aos fins constitucionais, precisam ser mudadas.
Para entender esse fluxo, o Direito precisa olhar para a política. Ver como agem os parlamentares ajuda a mapear como demandas sociais ganham “lugar de pauta”.
A pesquisa atual foca na microfísica (detalhes mínimos e locais) dos direitos: uma emenda que envia verba para um posto de saúde isolado é o melhor exemplo de um ato político virando execução jurídica real. Na nossa realidade, as fronteiras entre lei e política são fluidas e inseparáveis. E o espaço adequado desse diálogo é o parlamento que assuma as suas responsabilidades institucionais.
Ao contrário do Judiciário, que tem a hermenêutica tradicional (ou melhor, aditivada pela argumentação jurídica) dirigindo a aplicação da lei, a hermenêutica da elaboração legislativa segue, ainda, com um ensino ainda ínfimo, na maioria das Faculdades de Direito. Mas ela pode apresentar a devida representação de problemas públicos, considerar os efeitos desejados, o uso de dados e evidências, a sua geolocalização, a efetiva possibilidade (e) participação das categorias dos futuros afetados, ao peso/ponderação que cada categoria teria, aos critérios que justifiquem o grau da restrição da liberdade (mais ou menos faculdades, deveres/obrigações, competências) ou mesmo o quando usar as sanções premiais (ou os nudges da Economia Comportamental). Afinal, não somente a coerção é instrumento para efetivar uma adesão social às leis e suas políticas públicas.
Ciência de dados
A dissertação de Cristiane da Silva Gonçalves investiga a atuação orçamentária das deputadas federais negras durante a 56ª Legislatura (2019-2023), utilizando ciência de dados para analisar a destinação de emendas parlamentares individuais. O estudo correlaciona a identidade dessas parlamentares com a qualidade e a finalidade dos gastos públicos, oferecendo uma visão crítica sobre a eficácia legislativa no contexto do orçamento impositivo.
O estudo mostra que a obrigatoriedade de execução das emendas individuais (orçamento impositivo) tende a homogeneizar o acesso aos recursos. Tanto deputadas negras quanto seus pares masculinos tiveram volumes financeiros propostos e taxas de pagamento relativamente semelhantes, indicando que o sistema garante uma base mínima de recursos para todos os mandatos. Embora o volume total seja equilibrado, a destinação dos recursos varia significativamente conforme a ideologia. As parlamentares negras de esquerda concentraram expressivos 78,7% do valor destinado à Educação e 81,1% à Cultura, enquanto parlamentares de direita priorizaram áreas como Desporto, Lazer e Assistência Social. A principal diferença qualitativa, por exemplo, reside nas justificativas das emendas. As deputadas negras apresentaram maior densidade na justificação utilizando marcadores explícitos de raça e gênero para nomear destinatários e finalidades que a execução orçamentária padrão tende a invisibilizar.
No eixo das transferências especiais (Emendas Constitucionais nº 105 e 109), o preenchimento do campo justificativo é frequentemente genérico. Isso gera um “apagão” na fiscalização, dificultando o rastreamento da aplicação dos recursos e enfraquecendo o controle social.
As conclusões do estudo demonstram diretamente a necessidade de melhorar a efetividade das leis e políticas públicas, conforme exigido pela Emenda Constitucional nº 109/2020, que incluiu o §16 no artigo 37 da Constituição. Este dispositivo estabelece que a Administração Pública deve avaliar periodicamente suas políticas, um dever que impõe novos desafios ao Parlamento.
O dispositivo exige que a criação de leis e a alocação de recursos superem o rito meramente político-formal para se tornarem técnicas e baseadas em evidências. A pesquisa demonstra que justificativas genéricas (como “atender necessidades do município”) são insuficientes para essa nova exigência constitucional, pois impedem a avaliação de impacto e resultados.
Portanto a “densidade da justificação ” é essencial para a legitimidade democrática. Ao explicitar o problema público e o público-alvo (ex: combate à mortalidade materna de mulheres negras), a parlamentar qualifica o gasto público e permite que os órgãos de controle verifiquem se a lei está atingindo seus objetivos sociais. Por fim, a melhoria na efetividade legislativa passa obrigatoriamente pela rastreabilidade do gasto. O estudo correlaciona a prática das “Emendas Pix” com um déficit de inteligibilidade, sugerindo que, sem uma motivação clara da finalidade, o orçamento deixa de ser uma ferramenta de concretização de direitos para se tornar moeda de sobrevivência política.
A pesquisa conclui que a presença de mulheres negras no Parlamento não altera apenas a representação descritiva, mas introduz uma gramática política substantiva no orçamento.
Para atender ao comando do artigo 37, §16, a atividade legislativa precisa adotar o padrão de motivação observado em mandatos mais densos, transformando a alocação de recursos em uma escolha técnica capaz de mitigar assimetrias estruturais, regionais, federativas, institucionais.
Muitas vezes, um “direito” começa apenas como uma ideia no papel. Para que ele se torne real — com leis, recursos e serviços públicos —, é necessário passar por decisões políticas. No Poder Legislativo, os políticos escolhem o que é prioridade, quem será ajudado e como o dinheiro será usado. Os dados e evidências em pesquisas transdisciplinares entre ciência política e direito nos ajudam a entender esse processo, transformando essas escolhas em objetos de estudo práticos. É assim que a ciência co-labora para com a atividade parlamentar ao fornecer insumos informacionais qualificados que possam melhorar as justificativa das proposições e pavimentar o caminho para leis que façam sentido constitucionalmente e socialmente.
O sistema de justiça é objeto de estudo e ao mesmo tempo fomentador de ações estatais que dão forma ao estado. Todavia, dentro das escolas de direito, o estudo das práticas legislativas são praticamente inexistentes não obstante todas as normas regimentais em vigor e a dimensão política dos parlamentos. Apesar da vigência do §16 do artigo 37 da Constituição da República onde estão os instrumentos legais, a técnica que deveriam orientar o controle dos parlamentos sobre o grau de efetividade das leis que produzem?
Não podemos achar que uma lei surja naturalmente a partir da Constituição. Mas para pensar problemas públicos que poderiam ser objeto de futuras legislações, algumas questões respondidas deveriam estar no texto legal, como o que explica as mudanças nas leis, quem participou do ciclo de vida de uma proposição legislativa.
Dizer que um direito foi “realizado” ou “efetivado” é muito vago. Para a ciência, esses sentidos precisam ser detalhados, localizados, aferidos. A passagem de um direito para a prática envolve muitas camadas, como a criação de regras específicas mais coerentes (normas infraconstitucionais); a definição de quem é a autoridade (competências administrativas); e claro, a decisão de quem paga a conta (financiamento e autorização de gastos).
Se colocarmos tudo no mesmo saco, deixamos de ver detalhes importantes. Precisamos “quebrar” os conceitos em partes menores para que possamos comparar e explicar o que o Legislativo realmente anda fazendo. A pesquisa parlamentar aponta caminhos para a compreensão não só do como as salsichas são feitas, mas sobre as relações disso com o modo como como o Legislativo distribui tarefas e recursos para garantir direitos. Ou para entender por que alguns direitos ganham leis mais detalhadas e outros não, ou porque certas políticas recebem mais verba.
Essa distinção é fundamental. Descrever o que acontece já é um grande trabalho, pois exige juntar várias evidências. No entanto, quando tentamos provar a “causa” de algo (ex: “a lei mudou por causa do fator X”), o desafio é maior, pois precisamos descartar outros motivos que podem ter influenciado o resultado.
A atividade legislativa é complexa e exige um esforço institucional com insumos informacionais de qualidade. E eles não estão somente no mundo do Direito.
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