Segundo a Wikipédia, o termo zelota ou zelote significa alguém que zela pelo nome de Deus. Apesar de a palavra designar em nossos dias alguém com excesso de entusiasmo, a sua origem prende-se ao movimento político judaico do Século I, que procurava incitar o povo da Judeia a rebelar-se contra o Império Romano e expulsar os romanos pela força das armas.
A recente operação zelotes da Polícia Federal, apelido obviamente irônico, chamou atenção para órgão desconhecido da grande maioria dos brasileiros: o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf).
As fraudes investigadas, que teriam ocorrido em cerca 70 processos que tramitaram entre os anos de 2005 a 2013, podem alcançar a espantosa quantia de R$ 19 bilhões. Como isso é possível? O que faz o Carf? Há algo que possa ser mudado para impedir ou dificultar a ocorrências dessa sangria de recursos públicos?
O Carf se originou do Conselho de Contribuintes do Imposto de Renda, instalado em 1925. Manteve a mesma finalidade do Conselho de Contribuintes. É órgão colegiado que integra a estrutura do Ministério da Fazenda e está incumbido de proceder ao julgamento de recursos de ofício e voluntários, contra decisões de primeira instância, bem como os recursos de natureza especial, que tratem de tributos administrados pela Receita Federal do Brasil.
No Carf, os contribuintes podem questionar a cobrança de tributos promovida pela Receita Federal. É a última instância administrativa para a impugnação de autos de infração. Para se ter uma dimensão da importância do órgão, levantamento de 01/04/2015, no site do Carf, revela que o estoque de processos que tramita no órgão totaliza objetos jurídicos da ordem de R$ 534 bilhões. Há 780 processos que envolvem quantias superiores a R$ 100 milhões.
A identificação de esquema voltado para a anulação e redução indevida de multas aplicadas a empresas, incluindo tabela de propina por itens “de serviço”, suscita questionamentos sobre fragilidades no funcionamento desse órgão.
O Ministério da Fazenda constituiu grupo de trabalho para avaliar possibilidades de aprimorar seu funcionamento. Alguns agentes, como o Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal, chegaram a pedir a extinção do órgão. Se um hospital funciona mal, por exemplo, é incogitável seu fechamento pelo dano social que isto gerará.
O julgamento administrativo de recursos em matéria tributária é adotado mundo afora. De fato, a existência de órgão administrativo especializado de segunda instância é medida democrática e legitimadora da imposição de sanções tributárias, pois permite ao contribuinte discutir com a administração tributária, com a intervenção de outros agentes, a correção de uma fiscalização. Essa necessidade parece acentuada em nosso país, em razão da elevada complexidade do sistema tributário brasileiro.
Há, no entanto, medidas que podem ser implementadas para garantir maior confiabilidade ao sistema. A dimensão dos prejuízos identificados pela Polícia Federal reclama a melhoria da sistemática de julgamentos no Carf. Uma das possibilidades é o estabelecimento de crivo adicional ao julgamento de recursos que envolvam quantias acima de determinados limites. Vale destacar que o valor médio dos processos com suspeita de fraude apontados pela operação zelotes é de R$ 270 milhões.
Os 780 processos que tratam de quantias superiores a R$ 100 milhões discutem o valor total de R$ 357 bilhões! Se for adotada a linha de corte de R$ 10 milhões por processo, teremos 5.075 processos discutindo um montante de R$ 483 bilhões, cerca de 90% do total discutido. Esses números sugerem a elevada efetividade do estabelecimento de crivo adicional no exame de deliberações proferidas pelos colegiados do Carf que envolvam montantes expressivos.
O Carf conta com uma Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF), composta por 26 conselheiros, com competência para apreciar recursos contra as decisões proferidas pelos demais colegiados do Carf. No entanto, o artigo 64 do Regimento Interno do Conselho (Anexo II) prevê apenas os seguintes recursos: I – Embargos de Declaração, no caso de obscuridade, omissão ou contradição da decisão original, e II – Recurso Especial, quando se demonstrar divergência entra a decisão e de outra proferida por câmara, turma de câmara, turma especial ou a própria CSRF.
Inovação importante seria a criação, por meio de alteração daquele Regimento Interno, de revisão obrigatória, em razão do valor do processo (R$ 10 milhões, por exemplo), a ser encaminhada à CSRF. Em caso de decisões desfavoráveis ao Fisco, deveria o órgão julgador necessariamente submeter a questão à deliberação dessa alçada superior.
Em contrapartida, as pessoas e as empresas poderiam valer-se também desse recurso. O relator desse novo recurso seria sorteado aleatoriamente entre os conselheiros integrantes da CSRF. Esse exame adicional, por certo, diminuiria o risco de acordos espúrios no julgamento dos processos.
A imprevisibilidade do resultado final e sua maior incerteza são fundamentais para a redução da possibilidade de ajustes ilegais, nos quais, via de regra, mercadeja-se objeto conhecido, certo e determinado, sendo sabido que no caso em foco há “tabelas” estipulando preços por cada “serviço”, como a colocação em pauta, a concessão de vista e a própria votação da matéria.
Outra questão que salta aos olhos é a forma de composição do Carf. O Conselho conta com 216 conselheiros. Metade deles é indicada pela Receita Federal e a outra metade é de advogados indicados por confederações da indústria, comércio, serviços e instituições financeiras (CNI,CNC, CNS e CNF), ou pelas centrais sindicais, no caso das turmas que apreciam questões previdenciárias.
Cremos ser importante a participação da Ordem dos Advogados do Brasil, pois os advogados são imprescindíveis para a administração da Justiça. Assim, propomos a participação dos advogados no Carf à proporção de um quinto, à exemplo do sistema Judiciário, devendo os nomes serem apresentados por indicação da OAB.
Tal composição atual é arcaica, e encontra paralelo na antiga composição da Justiça do Trabalho e na Justiça Eleitoral, busca garantir a representação de classes e se conformou durante o governo de Getúlio Vargas. Ocorre que essa forma de composição não se ajusta ao requisito da imparcialidade e não mais se utiliza.
Não é desejável que o julgador tenha vínculos estreitos com partes interessadas na solução de dado conflito. Isso afronta a necessária isenção que deve nortear a atuação de quem decide. O Carf não é fórum de discussões em tese, é tribunal para julgamento de casos concretos! A indicação pela OAB de um quinto dos conselheiros garantirá a isenção dos nomes.
A atividade de julgar é prerrogativa do Estado. Não se faz necessária a existência de metade do Carf composta por agentes representantes dos contribuintes para que os julgamentos levem à adequada e segura aplicação da legislação vigente.
Esta reformulação, com a escolha de servidores experientes e qualificados da Receita Federal já poderia contribuir em muito para o aprimoramento do sistema. Não se diga que a ausência de representantes de entidades empresariais desequilibraria o jogo em favor do fisco.
A fiscalização concreta e efetiva da evolução patrimonial dos conselheiros, sujeitos à Lei de Improbidade Administrativa é outra medida que se impõe, lembrando-se que na sistemática jurídica estruturada nesta lei, o ônus da prova é invertido, cabendo ao agente público demonstrar a origem de algum especial crescimento de riqueza que ultrapasse as forças de seus ganhos demonstrados formalmente.
A uniformização de entendimentos em situações semelhantes, sem engessar o poder julgador é importante instrumento em busca da eficiência e de combate ao subjetivismo lastreado em interesses ilegais.
Além disto, é essencial a total apuração das responsabilidades em relação às ilegalidades cometidas, com o ajuizamento das ações e punições exemplares, com recuperação de valores desviados.
Em tempos de transparência, tendo estatura constitucional o princípio da publicidade, é, por fim, imperativo em todas as espécies de relações. O segmento empresarial almeja por ambiente concorrencial ético, transparente e previsível, que é a garantia de um ambiente sadio e seguro para os negócios e para o investimento.
Apenas uma correção: hoje os Conselheiros representantes da Fazenda são escolhidos por meio de um Processo Seletivo Interno - PSI, com critérios objetivos e predeterminados (tempo de exercício na fiscalização, nas DRJs, cursos de graduação e pós-graduação etc.). São inicialmente elaboradas listas sêxtuplas, que posteriormente são transformadas em listas tríplices. Participei de três processos: no primeiro não fui selecionado, no segundo fui selecionado para Conselheiro Suplente e no terceiro para Titular, depois de quase dez anos atuando só na DRJ de Recife. Enfim, o processo de escolha dos Conselheiros da Fazenda é hoje (não foi ontem, é verdade!) bastante transparente e eficiente. Faltam alguns ajustes, mas acho que a comissão que estuda modificações no Regimento Interno do CARF deverá, acredito, providenciar. É isso. Abs.
Os autores do texto afirmam: "Não é desejável que o julgador tenha vínculos estreitos com partes interessadas na solução de dado conflito." Como se os conselheiros indicados pela Receita Federal não tenham vínculos estreitos com esta, e sejam imparciais, destacando-se que vão julgar a validade dos atos praticados por seus pares, sendo mais propensos a votarem contra o contribuinte.
Ótima análise feita pelos autores, a quem parabenizo pelo texto. O CARF é órgão fundamental dentro do sistema administrativo-tributário nacional e, por isso, a transparência, a forma de composição e alterações no regimento interno, como bem destacado pelos autores, são sugestões interessantes e oportunas. Além da necessária apuração das responsabilidades dos agentes públicos e terceiros beneficiados, não apenas no âmbito administrativo, mas também no criminal e por improbidade administrativa.
Parabéns pelo artigo, achei importante as medidas sugeridas para reformulação do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, tais como, escolha de servidores experientes; fiscalização dos agentes; uniformização de ententendimentos em situações semelhantes; apuração das responsabilidades e a publicidade dos atos, princípio fundamental, previsto na Lei. Quem sabe assim, teremos mudanças e o controle da corrupção.
As épocas atuais no Brasil estão sendo marcadas por um movimento reacionário, visando afastar a vigência da Constituição Federal, como nunca se viu nessas bandas. É juiz querendo infirmar a garantia da presunção de inocência, é promotor querendo poder absoluto. Neste artigo, os dois agentes públicos SEM LEGITIMIDADE POPULAR vem a público defender um modelo completamente falido de atuação estatal. A partir da falácia de que o agente público burocrata "é melhor" do que o legítimo representante da sociedade, eles na verdade defendem o modelo de vida deles, ou seja, um modelo na qual o agente público é servido ao invés de servir. Ora, o maior celeiro de crimes no mundo atual está nas repartições públicas brasileiras. Basta analisar as milhões de decisões administrativas que são revertidas pelos Tribunais, conhecidos pela conivência com os abusos estatais, para se verificar como vai mal o funcionamento dos órgãos administrativos no Brasil. Boa parte dessas decisões administrativas são sim atuações criminosas, acobertadas pelo Ministério Público sem legitimidade popular. O que nós precisamos no Brasil é seguir justamente o contrário do modelo deturpado proposto pelos Articulistas. Nós precisamos caminhar para um modelo na qual o POVO BRASILEIRO (e não os corruptos e ineficientes agentes públicos brasileiros) tenha o controle e voz nos centros de decisão estatal. No caso das acusações lançadas em face a conselheiros do Carf, ainda nem de longe provadas, quem entende minimamente do assunto sabe que sequer há verossimilhança nas alegações. Nos últimos anos o Carf tem decidido 96% das vezes a favor do fisco. Os 4% de decisões favoráveis aos contribuintes foram taxadas de "manipuladas" apenas porque foram desfavoráveis ao Fisco. É preciso cautela.
mas qual o nexo de diminuir a representatividade dos contribuintes se a grande maioria dos investigados na zelotes (aliás, que bom que o articulista percebeu o "tapa-na-cara" da população que é o nome da operação - algo como, não se revolte contra o Moderno Estado Romano) é representante do fisco?
Me desculpa mas sou (quase) da mesma opinião do que Raul Aidar - que, por sinal, depois da coluna em que criticou o CARF não publicou mais no CONJUR. O CARF deve ser extinto, ao lado da presunção de legitimidade do lançamento tributário. O Fisco entende que o contribuinte lhe deve? Ok, sem problemas. Prove; no judiciário diga-se.
O nobre articulista me confundiu nesse texto. Ele defende que o número de conselheiros dos contribuintes deva ser reduzido a 1/5 ou defende que do total de conselheiros metade represente os contribuintes e 1/5 seja advogados?
Além disso, o argumento utilizado também me trouxe dúvidas: "Não é desejável que o julgador tenha vínculos estreitos com partes interessadas na solução de dado conflito. Isso afronta a necessária isenção que deve nortear a atuação de quem decide". Me desculpe a ignorância, mas em um conselho formado por contribuintes e arrecadadores não é intrínseco o fato de que TODOS os julgadores terão vínculos com as partes interessadas? Ou só é problema quando esse vínculo é na ponta dos contribuintes?
Mais uma vez me parece que a advocacia, função essencial à justiça, é vista como "corruptível" aos olhos do parquet.
Grato ao auditor Charles pelas precisas informações acerca do procedimento de escolha dos Conselheiros oriundos da Fazenda.
O aperfeiçoamento do método de escolha interno é sempre extremamente importante.
Grato pelos comentários da Oficiala de Justiça Karline e da advogada Zildete.
Em relação ao comentário do advogado Jonatam, pelo qual também agradeço, esclareço que o texto aponta como problemático o fato de haver componentes oriundos do setor privado, indicados por corporações . A sugestão é que o Estado cumpra o papel de julgar, compondo-se o conselho com 80% de agentes públicos e 20% indicados pela OAB. A ideia é que o Estado julgue.
O atual modelo de atuação e composição do Carf é sem dúvida suscetível à prática da corrupção.
O Carf é um órgão de extrema importância, tendo em vista que os magistrados da Justiça comum normalmente não têm qualificação técnica aprofundada para julgar temas complexos, como matérias tributárias. Sendo assim, por não haver um fundamento que pese ou motivos suficientes e plausíveis que justifiquem a extinção do órgão, é imprescindível que mudanças sejam realizadas para melhorar a funcionalidade e evitar novos escândalos de corrupção. Defendo a manutenção do Carf e entendo como fundamental a alteração na forma como os julgadores são escolhidos, e particularmente acho interessante as sugestões dadas pelos autores.
Embora muitos questionaram e se manifestaram desfavoráveis, as propostas apresentadas certamente aumentariam a eficiência do órgão e diminuiriam a incidência de corrupção.
Atualmente, metade da composição se dá por indicação da Receita Federal e a outra metade por confederações (de empresas e trabalhadores) que representam contribuintes.
Durante as investigações realizadas na Operação Zelotes, descobriu-se que alguns conselheiros suspendiam julgamentos e alteravam votos em favor de empresas em troca de pagamentos. Contraditória essa atual formação que nos traz a ideia de conselheiro da Fazenda e conselheiro do contribuinte, porque o sujeito não deve atuar defendendo posição alguma, mas sim julgando de forma objetiva. O ideal seria que houvesse uma seleção de julgadores realizada por meio de concurso, e que ao contrário do que é feito atualmente, o Carf passasse a ter um número ímpar de julgadores. Se o órgão for independente do ministério, a tendência é que os conselheiros concursados ganhem maior autonomia. Parabenizo os autores!
O atual modelo de atuação e composição do Carf é indiscutivelmente suscetível à prática da corrupção.
O Carf é um órgão de extrema importância, tendo em vista que os magistrados da Justiça comum normalmente não têm qualificação técnica aprofundada para julgar temas complexos, como matérias tributárias. Sendo assim, por não haver um fundamento que pese ou motivos suficientes e plausíveis que justifiquem a extinção do órgão, é imprescindível que mudanças sejam realizadas para melhorar a funcionalidade e evitar novos escândalos de corrupção. Defendo a manutenção do Carf e entendo como fundamental a alteração na forma como os julgadores são escolhidos, e particularmente acho interessante as sugestões dadas pelos autores.
Embora muitos questionaram e manifestaram-se desfavoráveis, as propostas apresentadas certamente aumentariam a eficiência do órgão e diminuiria a incidência de corrupção. Atualmente, metade da composição se dá por indicação da Receita Federal e a outra metade por confederações (de empresas e trabalhadores) que representam contribuintes.
Durante as investigações realizadas na Operação Zelotes, descobriu-se que alguns conselheiros suspendiam julgamentos e alteravam votos em favor de empresas em troca de pagamentos.
Contraditória essa atual formação que nos traz a ideia de conselheiro da Fazenda e conselheiro do contribuinte, porque o sujeito não deve atuar defendendo posição alguma, mas sim julgando de forma objetiva.
O ideal seria que houvesse uma seleção de julgadores realizada por meio de concurso, e que ao contrário do que é feito atualmente, o Carf passasse a ter um número ímpar de julgadores. Se o órgão for independente do ministério, a tendência é que os conselheiros concursados ganhem maior autonomia. Parabéns aos autores
Agradeço por seu comentário, do qual respeitosa e democraticamente divirjo.
Em primeiro lugar o comentarista afirma que juiz infirma a presunção de inocência e que promotor quer poder absoluto, dando a entender, a meu ver de forma infeliz, que todos pensem assim. É lamentável. Generalizações são absurdas e descabidas.
Creio na presunção de inocência e creio que deve prevalecer nos termos da Constituição e da Lei. Como promotor de Justiça afirmo que sou contra poderes absolutos para o MP.
Defendo, por exemplo, a aprovação da regulamentação legal do poder de investigação criminal, definindo papeis do MP e da Polícia.
Desrespeitosa a forma que o comentarista se refere a membros do MP, afirmando que não temos legitimidade.
A principal forma de adquirir legitimidade é a eleição. Mas não é a única. O comentarista imagina que fosse bom para o Brasil eleger hoje todos os promotores?
O MP realiza sistematicamente audiências públicas em todo o país e ouve a sociedade em relação às expectativas de sua atuação.
A interação permanente é instrumento legitimador, sim. Além disso, pesquisas que buscam aferir a credibilidade das instituições no país, têm colocado o MP no topo, atrás apenas das Forças Armadas e da Igreja Católica. Isto não pode ser ignorado.
Com certeza absoluta o MP vem dando exemplo de servir ao país, e não de dele se servir. Não acoberta crime nenhum. Bons exemplos foram as atuações corajosas no Processo do Mensalão e nas Investigações da Operação Lava Jato e da própria Zelotes, em que o MPF montou força-tarefa. E quando alguém do MP erra, há as Corregedorias e o CNMP para exercer controle.
A sociedade deve fiscalizar sempre. O modelo proposto sugere que especialistas do Estado julguem, com a participação garantida à OAB.
Grato pelos comentários dos advogados.
Alexandre, a ideia proposta é substituir sistema paritário, superado, por um Carf composto em 80% por agentes do Estado, criteriosamente escolhidos e com controle rigoroso de evolução patrimonial, com 20% da composição por advogados, indicados pela OAB (e não por corporações do campo privado), o que evidencia o respeito irrestrito pela advocacia.
Oswaldo, discordo da ideia de extinção desta esfera administrativa - o CARF. Penso que pode ser repensada e restaurada. Se o hospital funciona mal, que seja reformado, mas não fechado. Retirar do contribuinte a possibilidade de questionar o tributo a nível administrativo não me parece razoável.
Na época do Brasil colônia uma das figuras principais era o de cobrador de impostos. Era "melhor" aquele que dava mais renda ao Rei de Portugal, que ficava aguardando os navios carregados. Se uma das províncias não mandava o que era esperado, não tardava para que o representante do Rei fosse chamado e, dependendo de suas explicações, substituído. Não importava como os recursos para o rei eram obtidos, bastando apenas que chegassem. Nada mudou desde essa época. O vale tudo para manter o rei contente ainda contina vivo no Brasil de hoje como sempre foi, e é por isso que NÃO EXISTE no Estado brasileiro essa de "melhor" ou "pior" em termos técnicos. É "bom" quem faz os cofres encherem. É "ruim" que não o faz. E a forma de como se obter dinheiro para o Estado continua sendo algo absolutamente irrelevante (alguém já viu alguém ser punido pelo crime de excesso de exação?). Nada mais há ser dito sobre esse assunto, sendo fruto de pura e simples fantasia essa que o Fisco vai criar ou manter órgãos técnicos e isentos para cuidar de arrrecadação fiscal.
O colega Oswaldo Castro Neto tocou no ponto mais relevante dessa discussão toda e da qual o artigo passa ao largo: "O Fisco entende que o contribuinte lhe deve? Ok, sem problemas. Prove; no judiciário diga-se."
Perfeito. O contencioso administrativo, paritário e com mecanismos para assegurar, com ampla defesa e contraditório, a discussão do lançamento, é o que confere a presunção de legitimidade ao lançamento, permitindo que a Fazenda Pública extraia UNILATERALMENTE a certidão de dívida ativa que aparelhará a execução fiscal e autorizará toda sorte de restrições ao direito do contribuinte supostamente inadimplente (negativação cadastral, protesto em cartório, penhora de bens, processo crime, quando o caso, etc).
Portanto, o órgão é mecanismo de defesa da cidadania e, ao mesmo tempo, serve aos interesses do próprio Estado.
Sua atuação em defesa de qualquer dos lados, não pode, nem deve, ser, casuísticamente, mitigada, como seria com a redução da representatividade dos contribuintes.
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