Na proposição e aprovação de leis, Lula supera Bolsonaro

O presidente Jair Bolsonaro (PL) e o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) disputarão o segundo turno das eleições presidenciais neste domingo (30/10). Como de praxe, o vencedor terá um trabalho intenso no Congresso Nacional para tentar aprovar suas pautas.

Na prática, os rumos do país nos próximos quatro anos serão ditados muito mais pelo Legislativo do que pelo Executivo. Além de terem a palavra final quanto às propostas do governo, a Câmara e o Senado assumiram recentemente o protagonismo na proposição de leis no Brasil.

Nesse território — a proposição de leis —, a comparação entre o mandato de Bolsonaro e os dois de Lula (entre 2003 e 2010) termina em vantagem para o petista. Os dados mostram que, na média, Lula foi mais propositivo e teve mais sucesso na aprovação de seus projetos.

No recorte de leis ordinárias sancionadas durante o atual governo, a produção de Bolsonaro foi menor do que a do Congresso. Das 669 normas publicadas entre janeiro de 2019 e setembro deste ano, 350 foram de iniciativa do Legislativo, contra 310 do Executivo.

Ou seja, os parlamentares tiveram uma média de 87 leis ordinárias de sua autoria aprovadas por ano durante o governo Bolsonaro. Já a média do presidente foi de 77 normas.

O número do atual chefe do Executivo é consideravelmente inferior ao de Lula, na média anual de seus dois mandatos: 137. Durante seus oito anos de governo, o petista conseguiu aprovar 1.096 leis ordinárias.

Com isso, o ex-presidente chegou muito perto de superar o dobro da média de aprovação do Congresso de sua época. O Legislativo, de 2003 a 2010, conseguiu aprovar 582 leis ordinárias — uma média de 72 por ano.

O panorama é semelhante na análise separada de cada mandato. No governo "Lula 1", foram aprovadas 576 leis ordinárias propostas pelo Executivo, a uma média de 144 por ano. O Legislativo teve um total de 208 e média de 52.

Já durante o "Lula 2", a nova legislatura do Congresso teve mais sucesso do que a anterior, com 374 normas (média anual de 93). Mas isso não foi suficiente para superar as 520 leis ordinárias de origem do governo federal — média anual de 130.

Medidas provisórias
Lula também supera Bolsonaro na conversão de medidas provisórias. Ao todo, o ex-presidente assinou 420 MPs (52 por ano), das quais 367 foram posteriormente aprovadas pelo Congresso e transformadas em leis. Com isso, a taxa de conversão foi de 87,4% e a média anual, de 46 conversões. Já Bolsonaro assinou 269 MPs (67 por ano), mas somente 139 viraram lei — uma taxa de conversão de somente 51,7%, com média anual de 34.

O atual presidente assinou mais MPs do que o ex-presidente na comparação isolada com cada um dos mandatos do petista — foram 237 no primeiro (59 por ano) e 183 no segundo (45 por ano). Mesmo assim, as duas taxas de conversão foram bem superiores à de Bolsonaro: 90,3% durante "Lula 1" (214 conversões, a uma média anual de 53) e 83,6% durante "Lula 2" (153 conversões, média de 38).

De qualquer forma, mesmo à frente de Bolsonaro no ranking de iniciativas dos últimos quatro anos, a Câmara e o Senado tiveram uma produtividade menor em comparação com o período dos governos de Lula. Não custa lembrar que a atual legislatura enfrentou a crise de Covid-19 e teve de promover sessões remotas.

O Congresso atual aprovou 727 normas, somando-se leis ordinárias, leis complementares e emendas constitucionais. A média anual é de 181. Já a média entre 2003 e 2010 foi de 223 normas aprovadas. No total, foram 823 durante "Lula 1" e 966 durante "Lula 2". As médias de ambos os períodos, separados, também são maiores do que a atual: 205 e 241, respectivamente.

Principais medidas
Os mandatos de Lula foram marcados pela criação do programa de transferência de renda Bolsa Família, do programa de habitação Minha Casa, Minha Vida e do Programa Universidade para Todos (Prouni), para concessão de bolsas de estudo. As leis que instituíram todas essas medidas foram de iniciativa do Executivo.

Além disso, o governo do petista também foi responsável pela proposição de algumas normas marcantes para o Direito brasileiro, como a Lei de Recuperação Judicial e Falências, no campo empresarial, e a Lei do Mandado de Segurança, no campo processual.

Por outro lado, o Legislativo foi autor de algumas normas importantes do período lulista, como a instituição do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), a Lei Maria da Penha, o Estatuto do Idoso e o Estatuto do Desarmamento. Também surgiu no Congresso a Lei de Drogas, norma que endureceu punições por tráfico e gerou aumento do número de prisões, hoje costumeiramente contestadas no Judiciário.

Já no governo Bolsonaro, o Executivo passou pautas como a privatização da Eletrobras e a Lei de Liberdade Econômica, que trouxe medidas para desburocratizar a abertura de negócios e o investimento em empresas. Por outro lado, a autonomia do Banco Central teve iniciativa parlamentar.

Além disso, alguns dos marcos do mandato tiveram uma forte atuação do Legislativo, ainda que a partir de iniciativa do Executivo. A articulação política pela aprovação da reforma da Previdência, por exemplo, foi encabeçada pelo então presidente da Câmara, Rodrigo Maia, a ponto de os próprios líderes dos partidos exaltarem o papel do parlamentar em prol da medida.

A reforma, aliás, foi apresentada por Bolsonaro ao Congresso, mas muitos de seus pontos foram "emprestados" de uma proposta que o ex-presidente Michel Temer não havia conseguido passar em sua gestão. A equipe do ministro da Economia, Paulo Guedes, acrescentou algumas previsões inéditas, mas elas acabaram sendo derrubadas durante a tramitação. Tanto a Câmara quanto o Senado fizeram mudanças no texto, muitas das quais desagradaram ao governo federal — especialmente com relação à previsão de economia.

Outra proposta que partiu do Executivo, mas acabou atribuída ao Legislativo, foi a lei "anticrime". O pacote de alterações penais e processuais penais foi a principal pauta do ex-juiz Sergio Moro durante seu período à frente do Ministério da Justiça e Segurança Pública. No entanto, o texto final incorporou diversas alterações na versão original, feitas por um grupo de trabalho da Câmara.

O Auxílio Brasil, que substituiu o Bolsa Família, partiu do Executivo. Já o auxílio emergencial, pago em 2020 pelo governo federal em função da crise da Covid-19 — inicialmente de R$ 600, depois R$ 300 —, teve origem em um texto que já tramitava na Câmara. O Ministério da Economia chegou a propor uma ajuda de custo de R$ 200, mas o governo não se mobilizou para encaminhar uma proposta ao Congresso.

Mais tarde, foi aprovada uma emenda constitucional que permitiu o pagamento de um novo auxílio emergencial em 2021, por fora do teto de gastos. O texto foi fruto de negociações do Congresso com o Executivo. A proposta foi elaborada pelo Ministério da Economia, mas apresentada formalmente pelo líder do governo no Senado, Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE). Por isso, sua iniciativa consta oficialmente como sendo do Legislativo.

Quanto a normas relevantes para o Direito brasileiro no período bolsonarista, a grande maioria surgiu de propostas parlamentares. É o caso da nova Lei de Recuperação Judicial e Falências, da nova Lei de Licitações, da nova Lei de Improbidade Administrativa, da Lei do Superendividamento e da Emenda Constitucional 125/2022, que estabeleceu um filtro de relevância para julgamentos de recursos especiais pelo Superior Tribunal de Justiça. Entre as normas de iniciativa do Executivo, destaca-se o Marco Legal das Startups.