Desastre climático no Rio Grande do Sul: o suporte legal

No desastre climático do Rio Grande do Sul, que ainda acontece (não respeitando os limites de tempo [1] e de espaço [2]), a perda de vidas somada à destruição das estruturas e equipamentos urbanos (incluindo bairros inteiros) e o abalo a edificações de instituições públicas e privadas, tanto na zona rural como nas cidades,  já permitem afirmar que este evento extremo pode ser identificado como o pior ocorrido até agora no país. [3]

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É hora de atenção às necessidades mais urgentes dos atingidos pelo desastre. As comunidades foram afetadas de maneira diferente, precisando, por óbvio, de reparações diversas: individuais, coletivas, financeiras, psicológicas, materiais, dentre outras.

Não é demais destacar que, na literatura internacional de direito humanitário, de direitos humanos e de direito ambiental como direito humano e fundamental, as medidas reparatórias devem ser pensadas numa perspectiva temporal não linear, ou seja: as medidas urgentes podem ser tomadas concomitantemente às ações de reparação estrutural, de reforma institucional ou normativa. [4]

Na visão de Solange Teles da Silva ^[5], mais que orientações normativas, as previsões constitucionais e infraconstitucionais estão apoiadas em pressupostos éticos que permitem que se compreenda o meio ambiente:

• como valor para assegurar a dignidade humana, sendo esta a razão e fundamento de sua constitucionalização e de sua inserção no rol de bens essenciais para o exercício de direitos básicos para fruição da vida;
• como norma constitutiva fundamental da ordem jurídica, sendo um veículo apto para o exercício de potencialidades e de liberdades que garantem o desenvolvimento ecologicamente sustentável.

Assim, sob a ótica das reparações a serem efetuadas via poder público, ainda com base na literatura internacional de direitos humanos, especialmente dos direitos ambientais como direitos humanos [6], além da destinação de recursos financeiros e do manejo do orçamento público e das normas tributárias federais para a recuperação do estado e municípios gaúchos, é também possível lançar luzes para as medidas de reparação decorrentes do aperfeiçoamento ou da aplicação das legislações ambientais e urbanísticas (em sentido largo, incluindo as normas de direito climático e do direito dos desastres).

Ou seja: a própria aplicação das normas ambientais e urbanísticas existentes, a reformulação de algumas dessas leis ou o reposicionamento de políticas públicas estaduais, equivocadamente baseadas na priorização dos interesses individuais em flagrante detrimento dos princípios fundamentais do direito ambiental, a começar pelo do desenvolvimento ecologicamente sustentável, podem ser consideradas, nesse momento e nos próximos anos, como medidas clássicas de reparação ao povo gaúcho.

Ainda na perspectiva de reparação por meio de normas, é possível também pensar na elaboração de novos códigos e conjuntos normativos como medidas de satisfação e de garantias de não repetição que serão destacadas neste texto.

Medidas de satisfação

Nas medidas de satisfação, é relevante que o estado e os municípios gaúchos reconheçam sua falha ao lidar com as informações, não implementando normas compatíveis com a regulação do risco escancaradamente apontado em pesquisa que indicava o aumento de chuvas no estado entre 5% e 10%, num interregno temporal relativamente curto ^[7].

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Assim, a medida de satisfação deverá abranger ações que dialoguem com a comunidade afetada, esclarecendo a verdade, apontando as omissões e falhas normativas e administrativas e reconhecendo as responsabilidades. Além disso, a criação de mecanismos para as famílias e comunidades recuperarem os bens e objetos que integram sua memória, bem como  para o acesso às instalações e aos prédios relevantes para o exercício de seus direitos sociais e culturais; o estabelecimento de rememoração e homenagens às vítimas; a inclusão do assunto da emergência climática  na vida cotidiana do povo gaúcho, com a produção de material didático para o uso em todos os níveis da educação pública e privada, principalmente na disseminação de normas nacionais e internacionais de direito climático e de direitos dos desastres.

A expectativa de adoção das medidas de satisfação está lastreada no dever constitucional de a União, o estado do Rio Grande do Sul e os municípios gaúchos adotarem os princípios da precaução e da prevenção para a preservação dos alicerces do estado socioambiental de direito com a finalidade de evitar sempre o pior dos cenários em matéria de desastres. [8]

No entanto, a tarefa não será simples, uma vez que o Rio Grande do Sul tem um código ambiental bastante fragilizado e leis ambientais pouco estruturadas tecnicamente, assim como vários dos municípios atingidos. Estes entes federados amargam o fato de estarem sem políticas de educação climática e de respostas aos desastres que possam auxiliar de modo efetivo e não retórico as suas populações.

Para dizer o mínimo, no caso, houve notória violação de um dos vetores do princípio da proporcionalidade, que veda a proteção insuficiente dos direitos fundamentais previstos na  Constituição, notadamente, os direitos à vida, à saúde e ao meio ambiente equilibrado. Claro e manifesto foi o desequilíbrio gerado pela gestão pública ao violar normas de boa governança e priorizar uma visão utilitária em detrimento de uma concepção solidária e de colaboração. Diante desse cenário, as medidas de satisfação precisarão (re)organizar o mosaico protetivo ambiental, levando em consideração a emergência climática.

Garantias de não repetição

As garantias de não repetição estão intrinsecamente ligadas a medidas preventivas. E nessa ótica, a prevenção é o ponto comum e de aproximação entre os campos das diretrizes indicadas para reparação em caso de graves violações a direitos humanos, incluindo os direitos ambientais e as normas e jurisprudência locais para proteção do meio ambiente.

A adoção de garantias de não repetição, a partir do aporte normativo, requer a aplicação efetiva da Lei 12.608/2012, que instituiu a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) e dispôs sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sindpec) e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil (Condpec) e, ao mesmo tempo,  autorizou a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres ^[9], além de outras providências. Referida lei, por sinal, foi atualizada e aperfeiçoada recentemente pela Lei 14.740/2023.

Alguns desastres, de fato, são ocasionados pelas mudanças climáticas de causas antrópicas, portanto, em parte, referida legislação, que regulamenta o direito dos desastres no Brasil, pode ser utilizada, cum grano salis, no direito climático, que possui, por sua vez, objeto de investigação próprio e bem definido. ^[10]

Portanto, importante enfatizar que, embora o direito dos desastres dialogue com o direito climático, as duas disciplinas tratam de temas distintos e assim são  abordadas, cuidadosamente, em todos os grandes centros de pesquisa e mais importantes  universidades do mundo como matérias autônomas entre si.

Feitas as necessárias considerações técnicas, a lei prevê, em seu artigo 2º, que é dever da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios adotar as medidas necessárias à redução dos riscos de desastre. E no § 1º refere que as medidas previstas no caput poderão ser adotadas com a colaboração de entidades públicas ou privadas e da sociedade em geral. No seu § 2º, prevê que a incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco.

No artigo 3º, fica expresso que a PNPDEC abrange as ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação voltadas à proteção e defesa civil. No parágrafo único do mesmo artigo, está previsto que a PNPDEC deve integrar-se às políticas de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia, infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista a promoção do desenvolvimento sustentável.

E, igualmente, são os objetivos estabelecidos para a PNDCE, estampados no artigo 5º:

• reduzir os riscos de desastres; prestar socorro e assistência às populações atingidas por desastres;
• recuperar as áreas afetadas por desastres;
• incorporar a redução do risco de desastre e as ações de proteção e defesa civil entre os elementos da gestão territorial e do planejamento das políticas setoriais;
• promover a continuidade das ações de proteção e defesa civil;
• estimular o desenvolvimento de cidades resilientes e os processos sustentáveis de urbanização;
• promover a identificação e avaliação das ameaças, suscetibilidades e vulnerabilidades a desastres, de modo a evitar ou reduzir sua ocorrência;
• monitorar os eventos meteorológicos, hidrológicos, geológicos, biológicos, nucleares, químicos e outros potencialmente causadores de desastres;
• produzir alertas antecipados sobre a possibilidade de ocorrência de desastres naturais;
• estimular o ordenamento da ocupação do solo urbano e rural, tendo em vista sua conservação e a proteção da vegetação nativa, dos recursos hídricos e da vida humana;
• combater a ocupação de áreas ambientalmente vulneráveis e de risco e promover a realocação da população residente nessas áreas;
• estimular iniciativas que resultem na destinação de moradia em local seguro;
• desenvolver consciência nacional acerca dos riscos de desastre;
• orientar as comunidades a adotar comportamentos adequados de prevenção e de resposta em situação de desastre e promover a autoproteção;
• integrar informações em sistema capaz de subsidiar os órgãos do Sindpec na previsão e no controle dos efeitos negativos de eventos adversos sobre a população, os bens e serviços e o meio ambiente.

No mesmo sentido, relevante é a proposição do artigo 23,  quando veda a concessão de licença ou alvará de construção em áreas de risco indicadas como não edificáveis no plano diretor ou legislação dele derivada.

Referida legislação é bastante atual na medida em que o número, a intensidade e o impacto das diversas formas de desastres ^[11] , para além de não diminuírem ou estabilizarem, aumentam no ritmo do aquecimento global e do desenvolvimento ecologicamente insustentável.

As ações aqui propostas estão em voga, como demonstra o documento referência sobre o tema, Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030 ^[12], que é central e básico para um melhor entendimento no âmbito do direito do que seja a administração dos riscos de desastres e a sua correspondente mitigação. Referida convenção-quadro defende uma implementação inovadora, multi-setorial e coerente com a multiplicidade dos riscos de desastres como exposto, aliás, na mais moderna doutrina sobre o tema. ^[13]

O sistema pátrio possui uma extensa normativa sobre a matéria que deve ser observada na regulação jurídica dos casos específicos de desastres causados pelas mudanças do clima de causas antrópicas e que pode ser invocada, de modo subsidiário, por meio da litigância nas cortes. Esse aparato normativo também pode ser utilizado para prevenir a judicialização e como forma espontânea de reparação pelo Poder Público, nas modalidades: medidas de satisfação; e garantias de não repetição.

Ao avançar na adoção dessas duas modalidades de reparação, será necessária a concretização de normas que contribuam para erradicar:

• a ausência de educação ambiental e climática;
• a burocracia para  alocação de recursos públicos e privados para os atingidos;
• a falta de vontade política dos entes federados;
• a pouca conscientização das empresas emissoras e dos conglomerados econômicos financiadores destas acerca dos riscos de desastres.

É preciso, por fim,  levar a sério a emergência climática que assola a humanidade e que começa a demonstrar com maior frequência as suas catastróficas consequências.

[1] OST, François. Le Temps du Droit. Paris: Editions Odile Jacob, 1999. p. 324-325;

[2] GIDDENS, Anthony. Risk and Responsability. The Modern Law Review, Oxford, p. 3, 1999.

[3]THE NEW YORK TIMES. Torrential Rains Leave at Least 29 Dead and More Missing in Brazil.Disponível em: https://www.nytimes.com/2024/05/02/world/americas/brazil-rain-floods.html. Acesso em: 19.05.2024.

[4] SHELTON, Dinah. The Oxford Handbook of International Human Rights Law. Oxford: Oxford University Press, 2015. p. 143.

^[5] SILVA, Solange Teles. Direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: avanços e desafios. In Revista de Direito Ambiental. ano 12, no. 48, out-dez/2007. Ed. Revista dos Tribunais. São Paulo p.229.

[6] SHELTON, Dinah. The Oxford Handbook of International Human Rights Law. Oxford: Oxford University Press, 2015. p. 143.

[7] WEDY, Gabriel. Desenvolvimento Sustentável e Clima, Jornal Zero Hora, 15.10.2015.Disponivel em:https://gauchazh.clicrbs.com.br/opiniao/noticia/2015/10/gabriel-wedy-desenvolvimento-sustentavel-e-clima-4882549.html. Acesso em: 12.05.2024.

[8] SUNSTEIN, Cass. Worst-Case Scenarios. Cambridge: Harvard University Press, 2007. p. 279.

^[9] Em relação ao tema, ver: GATES, Bill. How to Avoid a Climate Disaster. New York: Knopf, 2021.

^[10] Sobre direito climático consultar: SARLET, Ingo; WEDY, Gabriel; FENSTERSEIFFER, Tiago. Curso de direito climático. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2023; WEDY, Gabriel. Litígios climáticos: de acordo com o direito brasileiro, norte-americano e alemão. 2ªed. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2023.

^[11] Em relação ao Direito dos Desastres para uma análise em sede de direito comparado, ver: SUNSTEIN, Cass. Averting Catastrophe: Decision Theory for COVID-19, Climate Change, and Potential Disasters of All Kinds. New York: NYU Press, 2021; FITZPATRICK, Daniel; COMPTON, Caroline. Law, Property and Disasters. London: Routledge,2021; FARBER, Daniel; CHEN, James Ming; SUN, Lisa Grow; VERCHICK, Robert.  Disaster, Law and Policy. Alphen aan den Rijn:Wolters Kluwer Law & Business, 2015; FARBER, Daniel. Disaster Law and Inequality. Law and Inequality, Minneapolis, v. 25, n. 2, p. 297-322, 2007. Entre outras, no direito brasileiro, consultar: WEDY, Gabriel. O princípio constitucional da precaução: como instrumento de tutela do meio ambiente e da saúde pública (de acordo com o direito das mudanças climáticas e o direito dos desastres). 3^a. ed. revista, ampliada e atualizada. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2020; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos Desastres e Compensação Climática no Brasil. São Paulo: Lumen Juris, 2019; JÚNIOR, Paulo Bento Forte; NETO, Saraiva Pery(Org.). Estudos multidisciplinares sobre o direito dos desastres. Porto Alegre: Editora Livraria do Advogado, 2021.

^[12] UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction. Disponível em: https://www.unisdr.org/we/coordinate/sendai-framework. Acesso em: 10.01.2020.

^[13] SAMUEL, Katja L.H; ARONSON- STORRIER, Marie; BOOKMILLER, Kirsten Nakjavani. The Cambridge Handbook of Disaster Risk Reduction and International Law. Cambridge University Press, 2019.