A Emenda Constitucional (EC) 132/2023 inaugurou um dos maiores rearranjos do Sistema Tributário Nacional desde a promulgação da Constituição de 1988. A discussão sobre a incidência de impostos nos serviços públicos essenciais, como o saneamento básico, ganhou urgência porque a reforma já produz efeitos jurídicos.
O debate não pode ignorar que o saneamento é um direito fundamental inseparável da dignidade humana e do direito à saúde e ao meio ambiente equilibrado. Este artigo examina a compatibilidade do modelo de tributação desenhado pela EC 132/2023 e pela Lei Complementar (LC) 214/2025 com a promessa de universalização dos serviços de saneamento até 2033, fixada pelo Novo Marco Legal do Saneamento (Lei 14.026/2020), tudo isso à luz da concepção de justiça socioambiental.
Direito fundamental ao saneamento e o direito ambiental e urbanístico
Desde a década de 1970, a proteção internacional o meio ambiente tem influenciado profundamente a legislação interna dos países, o que, no Brasil, culminou com a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981) e com o artigo 225 da CF/88, que é o capítulo que trata do meio ambiente. A maioria dos princípios do direito ambiental está prevista em tratados e convenções internacionais, mas também na ordem jurídica constitucional e legal do país, como é o caso da prevenção, do poluidor‑pagador, da participação, da equidade intergeracional e do princípio da dignidade da pessoa humana.
A dignidade humana, como cláusula central da CF/88, prevista que é como fundamento da República no artigo 1º, III, requer condições materiais mínimas para uma vida saudável, o que constituiria o piso vital constitucional mínimo a ser garantido. A Organização Mundial da Saúde afirma que para cada dólar investido em água e saneamento economizam‑se US$ 4,3 em custos de saúde. Além de reduzir internações e afastamentos do trabalho, o saneamento aumenta a produtividade e o rendimento médio dos trabalhadores. Em outras palavras, investir em saneamento é também uma política de saúde pública e de desenvolvimento econômico. Essa relação é reforçada pelas metas do Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS) 6, que exige acesso universal à água potável e ao esgotamento sanitário até 2030. Logo, tributar o setor de forma mais pesada significa onerar uma atividade que gera benefícios tão amplos e difusos não é inteligente, porque isso que vai de encontro à saúde pública e ao meio ambiente, além de prejudicar a economia como um todo.
Com base no caput do artigo 182 da CF/88 e no artigo 2º, I, do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), fica patente que o saneamento é um elemento essencial ao cumprimento das funções sociais da cidade. A Constituição estabelece que a política de desenvolvimento urbano deve ser executada pelo poder público municipal com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Já o Estatuto da Cidade reforça que essas funções sociais abrangem, entre outros aspectos, o direito à terra urbana com infraestrutura adequada, ao transporte público, à moradia digna e à proteção ambiental. Também não se pode esquecer que a CF/88, no seu artigo 200, IV e VIII, prevê que cabe ao SUS “participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico” e “colaborar na proteção do meio ambiente”. Nesse contexto, o saneamento é indispensável para a promoção da saúde, da dignidade da pessoa humana e da sustentabilidade urbana, sendo, portanto, um dos pilares do direito à cidade e da efetivação do princípio da função social da propriedade e da cidade.
A Assembleia Geral da ONU reconheceu, por meio da Resolução 64/292/2010, que o direito à água potável segura e ao esgotamento sanitário deriva do direito à vida. Essa resolução vincula o Brasil a adaptar sua legislação e suas políticas públicas para concretizar esses direitos. A universalização do saneamento, portanto, é uma exigência jurídica decorrente tanto do direito internacional quanto nacional. No direito pátrio, isso se dá em função do que dispõem a Lei 14.026/2020, a Lei 10.257/2001 e a CF/88, que garante o direito às funções sociais da cidade, ao meio ambiente, à qualidade de vida e à saúde.
Novo Marco Legal e déficits atuais de saneamento
O Novo Marco Legal do Saneamento estabeleceu metas ambiciosas: até 2033 todos os prestadores devem garantir 99 % da população com acesso à água potável e 90 % com coleta e tratamento de esgoto. Esses objetivos procuram corrigir décadas de atraso no cumprimento de uma política pública fundamental. O Brasil está mesmo longe das metas: dados recentes indicam que apenas 56 % dos brasileiros têm esgotamento sanitário adequado e cerca de 85 % recebem água tratada, com grandes disparidades regionais. Projeções apontam que, mantido o ritmo atual, apenas 71 % da população terá acesso à rede de esgoto em 2033, e a meta de 90 % seria alcançada somente em 2066.
O artigo 3º da Lei 11.445/2007, alterada pela Lei 14.026/2020, define saneamento básico como o conjunto de serviços de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e drenagem urbana. Trata‑se de um serviço essencial cuja prestação repercute diretamente na saúde pública e no equilíbrio ambiental. A sua ausência perpetua desigualdades e viola o princípio da justiça ambiental e da equidade, na medida em que a população mais pobre, especialmente nas regiões Norte e Nordeste, continua alijada de condições mínimas de vida digna. Nesse sentido, cuida-se de uma política pública diretamente relacionada à redução das desigualdades regionais e sociais, objetivos fundamentais da República previstos no artigo 3, III da CF/88.
A reforma tributária e a tributação do saneamento
A EC 132/2023 substituiu uma complexa cesta de tributos (ISS, ICMS, IPI, PIS, Cofins e IOF‑Seguros) por um IVA dual: 1) o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência estadual e municipal, 2) a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e 3) o Imposto Seletivo (IS) sobre produtos prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. O objetivo anunciado da reforma é simplificação, transparência e redução da litigiosidade, e não exatamente a redução da carga tributária. Entretanto, os seus reflexos sobre o saneamento básico suscitam preocupação, uma vez que o tema parece não ter tido a sua prioridade e fundamentalidade abraçada.
Ausência de alíquota reduzida para o saneamento
Durante a tramitação da LC 214/2025 no Senado o relator propôs incluir os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no rol de setores com alíquota reduzida, equiparando‑os assim aos serviços de saúde. Entretanto, ao chegar à Câmara dos Deputados esse benefício foi suprimido sob o argumento de que a inclusão elevaria a alíquota padrão em 0,38 ponto percentual. Com isso, o texto aprovado submeteu o saneamento à alíquota cheia, ao contrário do que ocorreu com educação, saúde, transporte coletivo e alimentos da cesta básica.
Além da exclusão do regime diferenciado, a reforma instituiu o mecanismo de cashback para famílias de baixa renda. O novo substitutivo aprovado em julho de 2024 prevê a devolução de 100% da CBS e 20% do IBS nas contas de energia, gás, água e esgoto das famílias inscritas no Cadastro Único (CadÚnico). Apesar de socialmente relevante, o cashback não alcança toda a população e não compensa o aumento de custos das empresas de saneamento. Matéria da CNN Brasil registra que as concessionárias calculam que a reforma exigirá reajuste de cerca de 18% nas tarifas de água e esgoto para manter o equilíbrio econômico‑financeiro, sob pena de reduzir os investimentos em 26%. O resultado será mais ônus para os usuários, atrasando assim a universalização do serviço.
Sob o ponto de vista jurídico‑administrativo, a exclusão do saneamento do regime diferenciado viola o princípio da proporcionalidade. Se a Constituição passou a reconhecer expressamente a defesa do meio ambiente como princípio do Sistema Tributário Nacional (artigo 145, § 3º), a partir da EC 132/2023, é incoerente onerar pesadamente um serviço que atua justamente na prevenção da poluição e na proteção dos recursos hídricos, ignorando seu papel na saúde pública. a Organização das Nações Unidas afirma que o acesso à água potável e ao esgoto é direito humano derivado do direito à vida, de forma que tratar o saneamento com a alíquota cheia frustra a efetividade desse direito.
Imposto Seletivo e tributação ambiental
A criação do IS representa uma oportunidade para promover a justiça socioambiental. Conforme a LC 214/2025, o IS será cobrado de produtos e serviços que causem externalidades negativas, como cigarros, bebidas alcoólicas, combustíveis fósseis, veículos poluentes e extração de minerais. Sua finalidade é extrafiscal: desestimular o consumo de bens e serviços nocivos à saúde ou ao meio ambiente, induzindo comportamentos sustentáveis, o que é previsto na própria CF/88, pois, além do citado artigo 145, § 3º, o artigo 170, VI institui o “tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”, de forma que a tributação também pode e deve ser usada em prol da qualidade ambiental.
Todavia, os recursos arrecadados com o IS não possuem destinação específica. Uma política tributária socioambiental poderia destinar uma parte do produto do IS para financiar investimentos em saneamento básico. A equidade intergeracional e a função extrafiscal do tributo justificam essa vinculação: tributar poluentes para custear a infraestrutura que previne a poluição. Além disso, o legislador poderia instituir créditos tributários ou alíquotas diferenciadas para empresas que investem em tecnologias de reúso de água, redução de perdas hídricas e saneamento rural. Países como a França e o Canadá utilizam taxas ambientais para financiar serviços de água e esgoto, internalizando o custo ambiental da poluição.
A Lei 6.938/1981 dispõe, no seu artigo 9º, XIII, que os instrumentos econômicos são mecanismos de política ambiental, e a tributação ambiental é o exemplo clássico. Quem gera externalidades negativas deve arcar com maiores tributos, e não quem presta serviço essencial, pois a poluição hídrica e as doenças a ela associadas decorrem da ausência de tratamento de esgoto. Trata-se, portanto, da inversão da lógica do poluidor-pagador, o que não faz sentido em nenhum modelo regulatório. Destarte, fica evidente que a EC 132/2023 não foi regulamentada de modo adequado pela LC 214/2025, que ignorou vários dispositivos constitucionais, inclusive o mencionado artigo 145, § 3º, que foi incluído pela EC 132/2023. Isso implica dizer que é inconstitucional a não inclusão dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no rol de setores com alíquota reduzida.
Conclusão: por uma reforma tributária ambientalmente justa
A EC 132/2023 e a LC 214/2025 representam avanços na simplificação do sistema tributário, mas ainda precisam avançar bastante na promoção da justiça socioambiental, especialmente no que diz respeito ao saneamento básico. Afinal de contas, trata-se de um serviço público indispensável para a proteção do meio ambiente e da saúde humana, sendo um direito fundamental da pessoa humana. Desconsiderar o caráter de serviço de saúde pública do saneamento, e submetê‑lo à alíquota cheia, significa penalizar a população e comprometer as metas de universalização. A omissão em conceder esse tratamento tributário favorecido contraria os compromissos assumidos, e fragiliza a posição do Brasil nos fóruns de direitos humanos e de meio ambiente.
A exclusão do saneamento agrava a desigualdade regional e social, uma vez que Norte e Nordeste apresentam índices muito inferiores de coleta de esgoto, e que os lugares mais pobres são as mais desprovidas de infraestrutura urbana. Tarifações mais altas podem inviabilizar projetos em municípios e regiões de baixa renda, quando, na realidade, deveria haver incentivos adicionais para projetos de saneamento em regiões deficitárias haja vista a necessidade de promoção de justiça distributiva. Se o saneamento é serviço de titularidade municipal ou regional, o fato é que tais têm pouca estrutura e a elevação da carga tributária pode resultar em pedidos de reequilíbrio econômico‑financeiro e litígios regulatórios, travando investimentos. Políticas federais de subsídio cruzado, financiadas com receitas do IS, poderiam padronizar tarifas sociais e amortecer o impacto dos tributos, garantindo a viabilidade financeira dos contratos.
A justiça tributária exige a implementação de alíquotas reduzidas ou isenções para serviços de saneamento, garantindo a sustentabilidade econômico‑financeira dos contratos. O mecanismo de cashback, embora meritório, alcança somente parcela dos usuários e não substitui uma política tarifária inclusiva. Ao mesmo tempo, o IS deve ser utilizado como instrumento de política ambiental, de maneira a tributar produtos e serviços poluentes e a destinar parte de suas receitas para financiar a expansão do saneamento, promovendo a equidade intergeracional e a redução das desigualdades regionais e sociais. O fato é que a regulamentação da EC 132/2023 pela LC 214/2025, no que diz respeito ao saneamento, não levou em conta a CF/88.
Por fim, urge integrar a reforma tributária com a agenda de direitos humanos e de meio ambiente, e com as obrigações internacionais e nacionais assumidas pelo Brasil. A universalização do saneamento até 2033, prevista em lei, não será alcançada sem recursos e incentivos adequados por parte do Estado. O reconhecimento formal do saneamento como serviço de saúde, a internalização das externalidades em face do princípio do poluidor‑pagador e a utilização de instrumentos extrafiscais para incentivar comportamentos sustentáveis apontam caminhos para uma tributação ambientalmente justa que una a eficiência econômica ao imperativo da dignidade humana.
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