Em 2015, o Incra (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária) e a Receita Federal envidaram esforços para integrar as suas bases fundiária e tributária com o propósito de estruturar o Cnir (Cadastro Nacional de Imóveis Rurais).
A proposta previa a vinculação dos códigos dos imóveis registrados no Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR) às informações declaradas no Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), exigindo de proprietários e posseiros rurais a atualização cadastral e a associação formal dos registros fundiários e fiscais. O intuito, assim, era consolidar em uma plataforma unificada os dados atualizados e verificáveis sobre a malha fundiária nacional, reforçando o controle público sobre as propriedades rurais e o uso dessas informações para a promoção de decisões e de políticas públicas.
Contudo, a integração não alcançou a efetividade anunciada. O Cnir, enquanto instrumento de unificação cadastral, permaneceu inoperante, e o cruzamento de dados entre Incra e Receita Federal se revelou insuficiente. Sem uma base cadastral robusta e validada, o Brasil assistiu a um crescimento descontrolado da prática de autodeclaração de terras, culminando, dez anos depois, na formação de um verdadeiro “Brasil expandido”.
Em 2025, a soma do território físico (850 milhões de hectares) e do território virtual (150 milhões de hectares) perfaz a anatomia de um bilhão de hectares, dos quais aproximadamente 15% apresentam irregularidades resultantes de sobreposições, fraudes e omissões facilitadas pela ausência de checagem e fiscalização. Em termos comparativos, se esse território irregular fosse uma nação independente, ocuparia a 19ª posição entre os maiores países do mundo, superando em área praticamente toda a Europa Ocidental e aproximando-se da extensão do Nordeste brasileiro.
A atual crise de organização territorial tem raízes históricas. Desde o século 19, Rui Barbosa advertia para a imprescindibilidade de um serviço geográfico robusto como base para a estruturação jurídica do território nacional. Durante a elaboração do Sistema de Registro Torrens, por meio do Decreto 451-B de 31 de maio de 1890, Barbosa enfatizava que a segurança jurídica da propriedade dependeria de uma cartografia pública, precisa e fidedigna, capaz de assegurar a correspondência entre o domínio territorial, o registro imobiliário e a arrecadação tributária — dimensões que, a seu ver, eram indissociáveis e exigiam um mapeamento oficial rigoroso da realidade espacial.
O Sistema Torrens, concebido para conferir fé pública ao registro de imóveis, não prosperou no Brasil em razão, sobretudo, da ausência de uma cartografia oficial de qualidade e da fragmentação das competências cadastrais. Esse fracasso histórico perpetuou a informalidade, as sobreposições de títulos e a insegurança jurídica que, ainda hoje, caracterizam a governança fundiária nacional. A explosão recente da autodeclaração geoinformativa, desprovida de mecanismos eficazes de verificação técnica constitui apenas uma atualização contemporânea de um velho problema: a persistente desconexão entre o espaço real e o espaço jurídico.
A insustentabilidade desse modelo de autodeclaração desregulada, como não poderia ser diferente, chegou aos tribunais superiores. Conforme destacou Eduardo Gonçalves, em recente reportagem do jornal O Globo [1], o STF já discute a necessidade de intervenção direta no Cadastro Ambiental Rural (CAR) [2] para corrigir as distorções acumuladas. No último mês, o ministro Flávio Dino, relator da matéria, determinou que a União e os estados da Amazônia Legal apresentem plano conjunto de saneamento, com vistas ao cancelamento dos registros irregulares, em nova audiência prevista para 13 de maio.
Nas palavras do ministro Herman Benjamin, presidente do STJ, o cerne da crise reside na ausência de integração plena:
“O CAR não é um instrumento centralizado. Ele é unificado a partir de uma central, que é o Governo Federal, mas com participação direta dos Estados. Se uma das partes do mosaico não cumpre com as suas obrigações, o sistema entra em colapso. É o que acontece hoje.”
A falência do modelo autodeclaratório, reconhecida no mais alto nível do Judiciário, compromete não apenas a proteção ambiental e a política agrária, mas a própria integridade institucional do Estado brasileiro.
Tentativa de reorganização
Essa discussão é tão urgente que na abertura do Ano Judiciário de 2025 o ministro Luís Roberto Barroso, na condição de presidente do STF, mencionou o acordo de cooperação técnica em negociação com o Poder Executivo para unificar as bases cadastrais dos imóveis no país. Ao lado do presidente da República e dos presidentes do Senado e da Câmara dos Deputados, ele falou da necessidade de uma plataforma informacional integrada [3].
O próprio CAR é vítima desse tipo de inconsistência, uma vez que a sobreposição de registros tem sido uma fraude muito comum. Segundo divulgou recentemente o Serviço Florestal Brasileiro (SFB), há atualmente cerca de 139,6 milhões de hectares sobrepostos no sistema [4]. Existe o caso de uma única fazenda com 50 registros diferentes, em que o tamanho real do imóvel e até a localização de corpos hídricos foi alterado a fim de ocultar supressão vegetal ilegal e de tentar legitimar usos indevidos do solo.
É evidente que tal artifício pode servir para promover não apenas irregularidades ambientais, mas ilícitos de toda ordem, incluindo lavagem de dinheiro, trabalho escravo e tráfico de drogas. Isso implica dizer que essa integração de dados fundiários e fiscais envolve variadas agendas públicas, como agricultura, meio ambiente, gestão e controle territorial, segurança pública, trabalho e tributação.
Nesse cenário, a recente integração do Sistema de Gestão Fundiária (Sigef) [5] à base de dados da Receita Federal configura uma tentativa de reorganização estrutural. Com a nova sistemática, o preenchimento dos campos de nome ou razão social será feito automaticamente a partir do CPF ou CNPJ informado nas submissões, dispensando o preenchimento manual da célula B6 da aba “Identificação” da Planilha ODS e automatizando os dados nos requerimentos de retificação e registro. Embora tecnicamente simples, a mudança produz efeitos relevantes: minimiza erros de divergência entre documentos, padroniza as informações cadastrais com base em fonte oficial, agiliza os fluxos de análise e reforça a segurança jurídica dos registros fundiários.
No plano institucional, atrelar a governança de terras à Receita Federal resulta em uma inflexão profunda na lógica histórica da gestão fundiária brasileira. O território rural deixa de ser considerado apenas como uma realidade agrária ou geográfica e passa a ser tratado como um ativo jurídico e tributário, exigindo identificação fiscal obrigatória e rastreável. A propriedade da terra, para adquirir validade jurídica perante o Estado, deverá estar vinculada a um titular fiscalmente identificado. Assim, o cadastro territorial se reposiciona como instrumento central de governança pública, articulando terra, titularidade e capacidade contributiva sob uma mesma lógica estatal.
Essa mapa fundiário fiscal não deixa de ser, também, um instrumento de soberania, uma vez que tais informações são estratégicas para a economia e para a defesa do país, bem como para a formulação e revisão de políticas públicas. Não se pode esquecer que existem restrições à aquisição de imóvel rural por estrangeiro residente ou pessoa jurídica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil.
Apesar dos avanços propiciados pela integração entre Sigef e Receita, subsiste a necessidade de regulamentação do artigo 21, XV, da Constituição de 1988, que impõe a regulação do sistema cartográfico e geográfico nacional [6]. A governança fiscal permite identificar o titular e sua capacidade contributiva; a governança territorial, entretanto, demanda a organização oficial do espaço geográfico, com padrões técnicos de geodésia, cartografia e estatística ainda ausentes no ordenamento jurídico brasileiro. A Receita cuida de “quem” e “quanto”; o serviço geográfico oficial deveria cuidar de “onde” e “como”. Sem a regulamentação dessa competência constitucional, o país continuará operando sobre uma base fragmentada, sem a necessária integridade técnica, espacial e jurídica.
A nova configuração imposta pela integração do Sigef à Receita impõe exigências inéditas aos operadores do Direito, especialmente no âmbito de um emergente Direito Ambiental Geográfico. Afinal de contas, a inexistência de dados confiáveis compromete a elaboração de políticas públicas eficazes e enfraquece a capacidade do Estado de compreender e enfrentar os desafios nacionais. Além da questão agrária, ambiental e tributária, a carência de registros precisos também afeta áreas essenciais, a exemplo da segurança pública e do uso de mão de obra escrava, ao dificultar a produção de análises qualificadas para embasar decisões estratégicas. Logo, urge que o Brasil adote um modelo sistemático de gestão e uso de dados espaciais e geográficos que esteja em conformidade com padrões internacionais de qualidade e interoperabilidade [7].
Diante disso, a organização do território rural, baseada no cruzamento de informações fiscais e georreferenciadas, transforma a autodeclaração geoinformativa (exatamente como é o caso do CAR) em um ato de natureza complexa, de alta relevância jurídica e ambiental. Nesse contexto, advogados, registradores e gestores públicos deverão tratar a autodeclaração não mais como mera formalidade, mas como procedimento que exige conformidade material entre a realidade física do imóvel, o cumprimento das obrigações ambientais e a regularidade fiscal do titular. A prática jurídica evolui para exigir atenção simultânea à regularidade geográfica (“onde” e “como”) e à responsabilidade ambiental e tributária (“quem” e “quanto”), sob pena de restrições à propriedade e à posse, nulidade de registros e sanções civis, administrativas e penais. Desponta, assim, o Direito Ambiental Geográfico como campo necessário à construção de uma governança territorial mais segura, sustentável e juridicamente robusta para o Brasil.
[2] Lei 12.651/2012 (Código Florestal) dispõe o seguinte: “É criado o Cadastro Ambiental Rural – CAR, no âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente – Sinima, registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento”. Trata-se, portanto, de um registro público eletrônico que é obrigatório a toda e qualquer propriedade rural no Brasil, cuja finalidade é unificar e integrar as informações ambientais referentes aos imóveis rurais de forma a otimizar o controle e o planejamento ambiental e territorial.
[3] Na ocasião o ministro Barroso afirmou: “Nós estamos negociando com o Executivo, com o Ministério da Gestão, com o Ministério do Meio Ambiente e com o Ministério do Desenvolvimento Agrário, um acordo de cooperação técnica para nós unificarmos as bases cadastrais dos imóveis no país, inclusive, sobretudo, em áreas rurais e na Amazônia, e digitalizarmos isso, o país não tem o controle pleno ainda do que é terra pública e do que é terra privada, inclusive, para enfrentarmos o desmatamento e a grilagem. Considero que será um dos passos mais importantes do pacto que celebramos de transformação ecológica, que é a regularização fundiária no Brasil, com dados, e vamos conseguir fugir, somando os esforços que envolve o CAR, envolve os registros de imóvel e o Ministério do Meio Ambiente”.
[6] “Art. 21. Compete à União: (…) XV – organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional”.
[7] A decisão monocrática do ministro Flávio Dino na ADPF 743/DF, ao determinar que todos os níveis federativos deverão usar o mesmo sistema de direito à geoinformação no que diz respeito ao controle ambiental da flora, foi um passo importante nesse sentido. Sobre o assunto, sugere-se a leitura do nosso artigo “STF inaugura o direito à geoinformação no Brasil” (aqui) publicado nesta ConJur.
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