Nova proposta de Resolução do Conama sobre emissão de ASV, UAS e CAI

Uma proposta de Resolução do Conama [1] se encontra em consulta pública e trata do estabelecimento de critérios e condições mínimas para a emissão de Autorizações de Supressão de Vegetação (ASV), Autorização de Uso Alternativo do Solo (UAS) e Corte de Árvores Isoladas (CAI) [2].

Spacca

O documento foi elaborado pelo Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA), por meio do Departamento de Apoio ao Conama e ao Sisnama, e segue aberto para contribuições da sociedade até 9 de abril de 2025. Publicado no Diário Oficial da União (DOU) em 21 de fevereiro de 2025, sob o Processo Administrativo 02000.013396/2024-66, o texto já recebeu diversas contribuições da sociedade civil no site do MMA.

A proposta prevê a integração de dados ambientais e a transparência ativa no processo de análise e emissão das três modalidades de autorizações ambientais citadas. No entanto, há lacunas que precisam ser revistas para que a regulamentação possa avançar de maneira mais consistente possível.

Direito Ambiental Geográfico

A ausência de um Direito Ambiental Geográfico Brasileiro [3], estruturado com bases tecnológicas mínimas, limita o potencial de organização, cruzamento e compartilhamento de dados ambientais entre os mais diferentes níveis da administração pública. Sem uma estrutura normativa minimamente razoável nesse sentido, o acesso à informação tende a ser fragmentado e sujeito a inconsistências.

A proposta menciona a disponibilização de informações em formatos tabulares e shapefile [4], o que em princípio viabilizaria uma primeira abertura dos dados [5]. Contudo, é preciso lembrar que a forma como esses dados são estruturados impacta diretamente a sua utilização e relevância. Um modelo que padronize os dados ambientais e viabilize a sua interoperabilidade [6] certamente contribuiria para que informações públicas fossem aproveitadas com muito mais eficiência.

Sem tal padronização, há o risco de que os dados sejam disponibilizados sem integração real entre sistemas, dificultando a consulta e o cruzamento com outras bases e comprometendo a eficiência da proposta.

As normas brasileiras ainda não tratam a geoinformação ambiental como um elemento central da gestão territorial e da governança ambiental e climática. Por isso, a proposta deveria contemplar a inclusão de metadados estruturados conforme os padrões internacionais, como a ISO 19115, o que facilitaria a rastreabilidade e a confiabilidade dos dados ambientais. Além disso, a compatibilização dos sistemas federais, estaduais, distrital e municipais pode ser aprimorada com o uso de APIs públicas e serviços web padronizados (WMS, WFS, RESTful APIs), de forma a permitir o acesso direto aos dados sem a necessidade de downloads manuais ou formatos rígidos, o que facilitaria a fluência e a integração das informações.

A integração entre os sistemas ambientais brasileiros também precisa ser mais detalhada. O Cadastro Ambiental Rural (CAR), o Sistema Nacional de Controle da Origem de Produtos Florestais (Sinaflor) e os bancos de dados estaduais, distrital e municipais lidam com informações que se sobrepõem, mas a proposta não apresenta mecanismos que organizem essa conexão de forma contínua. A vinculação das autorizações ao Sicar aparece no texto, mas sem esclarecimentos sobre como essa integração será conduzida de maneira automatizada. Sem um fluxo padronizado, fica evidente o risco de defasagem nas informações e de divergências entre as bases.

Dados espaciais

A regulamentação ambiental brasileira também não está alinhada com iniciativas internacionais voltadas à governança dos dados espaciais. Como impactos ambientais não se restringem a fronteiras políticas, a compatibilização dos dados brasileiros com infraestruturas globais favoreceria a participação do país em estudos sobre mudanças climáticas, conservação da biodiversidade e uso sustentável do solo.

A falta dessa conexão limita a possibilidade de intercâmbio com redes internacionais e a cooperação em projetos ambientais mais amplos. É importante destacar que o artigo 78 da Lei 9.605/1998, ao tratar de cooperação internacional para a preservação do meio ambiente, dispõe que “deve ser mantido sistema de comunicações apto a facilitar o intercâmbio rápido e seguro de informações com órgãos de outros países”.

A proposta também inclui exigências sobre transparência das autorizações concedidas, com publicação de informações detalhadas, incluindo nome do proprietário e CPF. Embora a divulgação de dados ambientais seja um fator relevante, o tratamento de informações pessoais deve considerar a Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD).

Não se pode esquecer que grande parte das propriedades rurais, especialmente as pequenas e médias, estão no nome de pessoas físicas. Nessa situação, talvez seja interessante pensar em um modelo baseado na anonimização, que permitisse a publicação das informações ambientais sem comprometer a privacidade dos indivíduos.

A periodicidade da atualização das informações também requer ajustes. A proposta menciona relatórios anuais sobre a emissão de autorizações, mas não apresenta um modelo de monitoramento contínuo, o que seria muito mais efetivo para o exercício do controle ambiental. A disponibilização de dados em tempo real permitiria que gestores públicos, órgãos de controle (Ministério Público, Tribunais de Contas e controladorias), instituições de pesquisa e cidadãos acompanhassem a evolução das autorizações e das áreas afetadas de maneira mais dinâmica e real, reduzindo o intervalo entre a concessão da autorização e o acesso público à informação. É importante lembrar que essas informações podem e devem ser usadas para a propositura, revisão e aperfeiçoamento de políticas públicas.

Outro ponto que exige maior detalhamento envolve a qualidade dos dados ambientais. A proposta não prevê critérios para a validação e certificação das informações disponibilizadas, o que pode gerar incertezas sobre a precisão dos dados utilizados para embasar decisões públicas. A estruturação de procedimentos específicos para verificar a consistência dos dados ambientais poderia minimizar falhas e garantir maior confiabilidade na gestão territorial.

É imperiosa a necessidade de mecanismos de validação robustos para informações geoespaciais. Com efeito, sem uma estrutura de auditoria organizada, há risco de desarticulação entre os entes federativos, dificultando a fiscalização ambiental e comprometendo a regularidade dos atos administrativos.

O artigo 6º da proposta dispõe que “Todas as autorizações de que trata esta resolução, com ou sem aproveitamento lenhoso, deverão ser emitidas por meio do Sinaflor, ou sistema estadual integrado, para cumprimento disposto nos artigos 35 e 36 da Lei n. 12.651/2012”.

Isso está em sintonia com a decisão monocrática do ministro Flávio Dino na ADPF 743/DF, que determinou que todos os entes federativos utilizem obrigatoriamente o Sinaflor para a emissão de ASV, assunto tratado em artigo anterior nosso. É preciso se alinhar às práticas dos países desenvolvidos, que seguem o princípio de “fazer o mapa uma vez e usar várias vezes” ao invés de ter de fazer o mapa várias vezes, pois isso é caro e ineficiente. Na prática, esse descompasso contribui para o desmatamento ilegal e emissão indevida de gases de efeito estufa, dentre outros aspectos, por meio da facilitação do crime ambiental organizado.

O Brasil adotou um modelo federativo multinível, em que União, estados, Distrito Federal e municípios são autônomos e possuem competência administrativa para atuar em matéria ambiental, de acordo com o interesse que predomine no caso concreto. Entretanto, ao prever nos artigos 7º e 8º que os órgãos municipal e estadual deverão disponibilizar em seu site oficial, na Rede Mundial de Computadores, o ato formal de delegação pelo órgão estadual de meio ambiente, a minuta dá a entender que os municípios não teria competência originária para conceder ASV, UAS e CAI.

Cuida-se de uma compreensão equivocada, pois constitucionalmente cabe a esses entes ficar à frente das questões de interesse local predominante. De mais a mais, de acordo com o art. 13, § 2º da Lei Complementar 140/2011 “A supressão de vegetação decorrente de licenciamentos ambientais é autorizada pelo ente federativo licenciador”, de modo que a Municipalidade só precisará de delegação quando a competência licenciatória for de outro nível federativo. Cumpre lembrar ainda que na ADI 4.757-DF o STF referendou o dispositivo legal citado por unanimidade, não existindo qualquer dúvida sobre a legalidade e a constitucionalidade do dispositivo transcrito.

Existe a previsão, no artigo 9º da minuta, da possibilidade do estabelecimento de condições complementares para a emissão de ASV, UAS e CAI por parte dos órgãos integrantes do Sisnama. Isso está de acordo com a repartição de competências normativas ambientais estabelecido nos artigos 24 e 30 da Constituição de 1988, pois as peculiaridades regionais e locais não podem deixar de ser contempladas.

O intuito da proposta é instituir um padrão mínimo de coordenação territorial, o que é essencial tanto para o planejamento estratégico quanto para o enfrentamento dos inúmeros desafios ambientais. A normatização supletiva guarda inteira consonância com a complexidade ecológica, a dimensão territorial e o regime federativo de três níveis do país.

Construir essa resolução sem uma regulamentação do artigo 21, XV da Constituição de 1988, que atribui à União a responsabilidade de organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional, não parece a melhor decisão. Sem um arcabouço normativo que estabeleça uma Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais Ambientais, a implementação de transparência e interoperabilidade dependerá de sistemas dispersos e de iniciativas isoladas, dificultando o monitoramento e a fiscalização ambiental.

UE

A União Europeia avançou nesse sentido com a Diretiva Inspire, criando diretrizes para a padronização e integração de dados espaciais. No Brasil, a ausência de uma norma equivalente compromete a governança territorial e ambiental, prejudicando o acompanhamento efetivo da supressão da vegetação e do uso do solo em escala nacional.

A proposta do Conama é um passo importante na busca por controle, eficiência e transparência na emissão de autorizações ambientais. Todavia, há que se aperfeiçoar a minuta para que o sistema funcione da melhor forma possível, e sem padecer de nenhuma ilegalidade ou inconstitucionalidade.

Sem interoperabilidade e sem critérios claros de validação e certificação dos dados, corre-se o risco de que o sistema funcione apenas como um repositório de informações sem garantias de veracidade ou consistência, daí a relevância da inclusão e do aperfeiçoamento dos mecanismos de controle e integração das informações. Afinal de contas, a qualidade dos dados ambientais é essencial para assegurar uma gestão ambiental e territorial responsável, segura e confiável, seja do ponto de vista técnico ou jurídico.

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[1] De acordo com o art. 6º, II da Lei 6.938/1981, o CONAMA tem “a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida”. A mais importante atribuição desse conselho público de direito é estabelecer os padrões de qualidade ambiental com vistas ao controle da poluição e ao uso racional dos recursos naturais, conforme dispõe o art. 8, VII da mencionada lei, o que é feito por meio de resoluções. Na prática, é a delimitação da produção de poluição atmosférica, hídrica, sonora etc.

[2] Link da proposta: https://www.gov.br/participamaisbrasil/criterios-e-condicoes-minimas-para-emissao-de-autorizacao-de-supressao-de-vegetacao-autorizacao-de-uso-alternativo-do-solo-e-corte-de-arvores-isoladas-para-fins-de-desenvolvimento-de-atividades-agros.

[3] Sobre o assunto: UGEDA, Luiz. Direito administrativo geográfico: fundamentos na geografia e na cartografia oficial do Brasil. Brasília: Geodireito, 2017.

[4] Enquanto dados tabulares são tabelas organizadas em linhas e colunas, shapefiles são arquivos geoespaciais com mapas e informações georreferenciadas de localização.

[5] Art. 4º Os órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) disponibilizarão na Rede Mundial de Computadores – Internet, de forma facilmente acessível e disponível, de acordo com as boas práticas de transparência ativa, informações sobre as ASV, UAS e CAI emitidas. §1º As informações sobre as ASV, UAS e CAI emitidas deverão ser disponibilizadas pelos órgãos integrantes do SISNAMA em arquivo em formato de tabela e de dados espaciais do tipo shapefile, de forma imediata e sem que haja necessidade de qualquer tipo de requerimento arquivos em formato de tabela e de dados espaciais do tipo shapefile disponibilizados pelos órgãos integrantes do SISNAMA deverão conter, obrigatoriamente: a) nome completo do proprietário ou detentor do imóvel onde ocorrerá a supressão; b)      número de Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) do proprietário ou possuidor do imóvel onde foi autorizada a supressão; c) número do Cadastro Ambiental Rural (CAR) do imóvel; d) tipo de atividade; e) arquivo da autorização original emitida pelo estado em formato PDF; f) bioma e tipo de vegetação (fitofisionomia) suprimida pela autorização; g) indicação do percentual de reserva legal no imóvel conforme previsto no art. 12 da Lei nº 12.651/2012; h) órgão Ambiental responsável pelo ato autorizativo; i) número da autorização gerado pelo órgão responsável pelo ato autorizativo; j) status, data de emissão e prazo de validade do ato autorizativo; k) área de supressão da vegetação autorizada em hectares; l) no caso de arquivo espacial do tipo shapefile para ASV, UAS e CAI, polígono georreferenciado referente à área a ser suprimida contendo no mínimo quatro pares de coordenadas em forma de coordenadas geográficas ou métricas (UTM) com o datum SIRGAS/2000; m) inventário florestal e volume de aproveitamento lenhoso, se aplicável.

[6] Segundo a ISO/IEC 2382, a interoperabilidade é “A capacidade de dois ou mais sistemas ou componentes de trocar informações e utilizá-las de forma eficiente”. Por se tratar da possibilidade de interação e adaptação entre os distintos sistemas de informática, a interoperabilidade é imprescindível para a eficiência, segurança e transparência no Poder Público e no setor privado.