Há necessidade de prévio requerimento administrativo (PRA) para se postular em Juízo a concessão do auxílio-acidente, previsto no artigo 86 da Lei nº 8.213/1991? A questão parece simples e a resposta também em vista da tese fixada pelo STF no Tema nº 350, ainda em 2014, quando aquela corte firmou a compreensão de que “a concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise” (RE 631.240).
Entretanto, em relação ao auxílio-acidente o assunto ainda enseja julgamentos desiguais/conflitantes por causa de outras duas teses: a do Tema nº 862, fixada pelo STJ (o termo inicial do auxílio-acidente deve recair no dia seguinte ao da cessação do auxílio-doença que lhe deu origem, conforme determina o artigo 86, § 2º, da Lei 8.213/91, observando-se a prescrição quinquenal da Súmula 85/STJ), e a do Tema 315 da TNU (a data do início do benefício de auxílio-acidente é o dia seguinte à data da cessação do benefício de auxílio por incapacidade temporária, que lhe deu origem, independentemente de pedido de prorrogação deste ou de pedido específico de concessão do benefício de auxílio-acidente, nos termos do artigo 86, § 2º, da Lei nº 8.213/91, observada a prescrição quinquenal dos valores atrasados).
Vários juízes e colegiados, no âmbito dos Juizados Especiais Federais, invocam essas duas teses para deixar de exigir a prévia postulação administrativa em casos de auxílio-acidente.
Segundo o artigo 86 da Lei nº 8.213/1991, “o auxílio-acidente será concedido, como indenização, ao segurado quando, após consolidação das lesões decorrentes de acidente de qualquer natureza, resultarem sequelas que impliquem redução da capacidade para o trabalho que habitualmente exercia”. Trata-se de benefício que tem “natureza indenizatória e será pago ao segurado quando, após a consolidação das lesões decorrentes de acidente de qualquer natureza, resultarem sequelas definitivas.[1]
Requerimento à Agência da Previdência Social
Se o segurado sofreu um acidente, ficou incapaz e não requereu o benefício por incapacidade laboral, ele pode, ainda assim, depois de consolidada a lesão e entendendo haver sequelas que reduzem sua capacidade laboral, pedir o auxílio-acidente à Agência da Previdência Social (APS), bastando que agende o atendimento pelo telefone 135. Esse requerimento está previsto no artigo 352, § 2º, da IN 128/2022 — benefício de auxílio-acidente não precedido de auxílio por incapacidade temporária. No passado, não havia essa possibilidade de pedir autonomamente o auxílio-acidente na via administrativa, mas hoje isso é plenamente possível. Não tem sentido o cidadão recorrer diretamente ao Judiciário nessa hipótese. Aqui não há controvérsia.
Por outro lado, se o segurado acidentado pediu e recebeu o auxílio-incapacidade — B31 (antigo auxílio-doença) por um período, cabe ao INSS, quando de sua cessação, averiguar se ele faz jus ao auxílio-acidente. Acaso, na perícia médica em que se entendeu pela cessação do benefício por incapacidade laboral, o instituto também concluir pelo descabimento do auxílio-acidente, pode o segurado, inconformado com a negativa do AA, já ingressar em juízo para discutir a existência do direito ao benefício indenizatório. Naturalmente, nessa situação também não há necessidade de prévio requerimento administrativo para a concessão do AA, pois o segurado já tem uma negativa da autarquia federal. Essa segunda situação não enseja polêmica.
Todavia — e aqui está o ponto que tem acarretado celeuma — , se o segurado, em função do acidente, recebeu auxílio-incapacidade (B31) por um período, tendo o INSS estabelecido a alta programada[2], surge um cenário que impacta na configuração do interesse processual. Se, fixada a alta programada, o segurado não pedir a prorrogação de tal benefício por incapacidade laboral, a agência da Previdência Social não terá nova oportunidade para reavaliar o cidadão e verificar se, ante a consolidação da lesão, houve redução da capacidade laborativa para o ofício habitual, o que pode dar ensejo ao AA.
Ingressar em juízo ou agendar atendimento no INSS?
Então, se foi concedido auxílio-incapacidade, depois cessado a partir da alta programada (não tendo o segurado pedido prorrogação do AI), a verdade é que não existiu uma nova perícia para se avaliar o (des)cabimento do AA. Nessa situação, cumpre indagar: o segurado que entende ter direito ao benefício indenizatório já deve ingressar em juízo ou deve agendar um atendimento para que o INSS verifique e decida se terá direito ao AA?
Ora, a resposta parece óbvia à luz da tese do Tema nº 350 da Corte Suprema. Aliás, atualmente, milhões de trabalhadores, após cessado o AI a partir da alta programada, agendam atendimento na APS exatamente a fim de pedir a concessão do AA. Outra parcela de cidadãos que gozou do AI cessado por alta programada procura um advogado ou um defensor público.
Alguns desses profissionais orientam o agendamento antes referido, mas um bom número já opta por postular diretamente ao Poder Judiciário sem que o INSS tenha avaliado o cabimento do AA. Parte dos juízes, corretamente, não aceita essa postulação direta em juízo, mas outra parte a aceita por acreditar que o STJ, na tese do Tema nº 862, abriu exceção e dispensou para esse caso o PRA. Contudo, as referidas teses, do STJ e da TNU, versam sobre a data de início do benefício (DIB), e não sobre o interesse processual do segurado da Previdência Social.
Prorrogação do auxílio-incapacidade ou pedido de auxílio-acidente
Antes da instituição da alta programada, sim, de fato, não tinha mesmo sentido exigir a prévia postulação administrativa, pois havia uma perícia própria para o INSS avaliar a persistência do quadro incapacitante ou sua cessação e também para averiguar a redução, ou não, da capacidade laboral do segurado após a consolidação das lesões, cumprindo à autarquia federal implantar o referido benefício nessa última hipótese. Entretanto, com a instituição da alta programada, que se tornou regra na esfera administrativa, cabe ao segurado pedir a prorrogação do auxílio-incapacidade, se entende que continua incapaz, ou pedir a concessão do auxílio-acidente, se considera que, consolidadas as lesões, houve redução da capacidade laborativa.[3] E, vindo a deferir este último pleito, o INSS deverá fixar a DIB no dia seguinte à cessação do auxílio-incapacidade, conforme disposto no, expressamente, artigo 86, § 2º, da Lei 8.213/91 e definido nas teses dos Temas 862 do STJ e 315 da TNU, acima transcritas.
A fim de confirmar que é possível a formulação de pleito administrativo autônomo de concessão de auxílio-acidente, nos autos de nº 1003882-33.2023.4.06.3818, converti o julgamento em diligência e oficiei à Gerência Executiva do INSS em Uberlândia-MG, tendo sido esclarecido o seguinte: “(…) informamos que os requerimentos de auxílio-acidente são realizados de forma autônoma desde maio de 2016.” Em agosto último, por exemplo, foram protocolados 61 (sessenta e um) pedidos dessa espécie em Uberlândia-MG”. As solicitações devem ser realizadas pelo telefone 135. Ainda, o próprio advogado pode formular o pedido pelo Serviço de Requerimento Externo (novorequerimento.inss.gov.br), se a OAB, como em Minas Gerais, celebrar um acordo de cooperação técnica com o INSS.
Para afastar qualquer dúvida dúvida quanto à DIB do benefício, oficiei novamente ao aludido órgão indagando sobre o cumprimento do disposto no artigo 86, § 2º, da Lei 8.213/91, tendo recebido a seguinte resposta:
“O auxílio-acidente poderá ser sugerido pelo médico perito no ato da perícia médica em que cessa o benefício do auxílio-incapacidade ou, nos casos que há a cessação do benefício por data programada, o segurado poderá requerer o benefício de auxílio-acidente independente de estar em gozo de auxílio por incapacidade temporária através do portal de atendimento 135. Se após avaliação pericial, for constatado o direito ao auxílio-acidente e confirmado que é precedido de um benefício anterior, a DIB será fixada no dia seguinte à cessação do B31 ou na DER se houver ocorrido a decadência decenal entre a cessação do benefício precedido e a DER do auxílio-acidente. Caso a concessão do auxílio-acidente não seja precedido de benefício por incapacidade a DIB será fixada na DER. Para todos os casos, devemos respeitar para a Data do Início do Pagamento o prazo quinquenal de prescrição do recebimento”
Nesse cenário, fica evidente que, na terceira situação aqui debatida, faltará à parte autora o interesse de agir se ela recorrer diretamente ao Judiciário. O artigo 17 do Código de Processo Civil dispõe que “para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade”. Para Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery, “existe interesse processual quando a parte tem necessidade de ir a juízo para alcançar a tutela pretendida e, ainda, quando essa tutela jurisdicional pode trazer-lhe alguma utilidade do ponto de vista prático. Verifica-se o interesse processual quando o direito tiver sido ameaçado ou efetivamente violado (v.g., pelo inadimplemento da prestação e resistência do réu à pretensão do autor)”.[4]
Sobreutilização do Judiciário
O Poder Judiciário não pode simplesmente substituir as instituições públicas e privadas. Já de início, numa demanda, deve haver real pretensão resistida. O interesse processual é uma das condições da ação, necessitando estar presente quando a demanda é proposta. Não se pode aceitar a busca dispensável do Judiciário sem reconhecer que há muito ele está sobrecarregado de casos e que seu estoque é crescente, gigantesco.
Seguir nesse rumo “é acelerar e incentivar a sobreutilização do Judiciário, o qual já não dá conta da demanda hoje.”[5] Não cabe ao Judiciário, sob a alegação de violação ao princípio constitucional do amplo acesso à jurisdição (artigo 5º, XXXV, da CF/1988), antepor-se às demais instituições. Essa linha de pensamento não é razoável, econômica nem eficiente. Não se pode alimentar o círculo vicioso do aumento da demanda judicial. A implementação da alta programada é um fato muito relevante que precisa ser tomado em conta, já que enseja a necessidade de o segurado retornar ao INSS para pedir o AA. Do contrário, haverá ofensa à diretriz vinculante fixada pelo STF no Tema nº 350.
Enfim, esses breves apontamentos tiveram o intento de chamar a atenção para o assunto. É curioso o fato de terem sido fixadas teses vinculantes para dirimir conflitos, assegurar direitos na forma da lei e induzir o cumprimento do papel reservado a cada instituição, mas um bom número de magistrados ainda está interpretando duas delas de uma maneira que contraria o precedente mais importante, firmado pelo STF, estimulando, desnecessariamente, a judicialização de pedidos de AA. Decisões discrepantes não se coadunam com o sistema de precedentes, pensado exatamente para gerar igualdade, previsibilidade e estabilidade jurídicas, assim como logicidade e coerência na aplicação da lei[6], propósito até aqui não alcançado em relação à matéria em exame.
[1] AGUIAR, Leonardo. Direito Previdenciário: curso completo. Juiz de Fora: iLM, 2017. p. 381.
[2] A alta programada ou cobertura previdenciária estimada – COPES consiste na possibilidade de o INSS “estabelecer, mediante avaliação médico-pericial, o prazo que entender suficiente para a recuperação da capacidade para o trabalho do segurado” (AMADO, Frederico. Curso de Direito e Processo Previdenciário. 14. ed. Salvador: JusPodivm, 2021, p. 922). Esse instituto foi positivado, no art. 60 da Lei n.8.213/1991, mediante a conversão de uma medida provisória na Lei n. 13.457/2017.
[3] Carlos Maximiliano, a partir de lição de Dumoulin, alertava para o fato de que “pequena diferença no fato induz grande diferença de direito” (MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito. 19. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 149)
[4] NERY JR., Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de processo civil comentado. 17 ed. São Paulo: RT, 2018, p. 1119
[5] GICO JR., Ivo Teixeira. A Tragédia do Judiciário. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 267, p. 178, set/dez 2014
[6] MACÊDO, Lucas Buril de. Precedentes judiciais e o Direito Processual Civil. 3. ed. Salvador: JusPodivm, 2019, p. 126-160.
Com a devida vênia, o entendimento esposado no artigo ignora a dura realidade enfrentada pelo segurado no tocante ao auxílio-acidente.
Apesar de respeitável, essa leitura desconsidera o caráter absolutamente oculto desse benefício dentro da estrutura do INSS. Não há sequer campo específico para o requerimento do auxílio-acidente no portal Meu INSS. A autarquia não divulga, não orienta e, na prática, ignora deliberadamente a existência do benefício, gerando um cenário de absoluta desinformação para o cidadão.
Na via administrativa, o INSS insiste em uma interpretação restritiva do Anexo VIII do Decreto 3.048/99, o que culmina no indeferimento de mais de 99% dos requerimentos formulados. É apenas no Poder Judiciário que se aplica de forma coerente o entendimento firmado no Tema 862 do STJ e no Tema 315 da TNU, os quais reconhecem que o benefício é devido mesmo na hipótese de sequela mínima, e que o seu termo inicial deve ser o dia seguinte à cessação do auxílio-doença, independentemente de pedido expresso ou de prorrogação.
Exigir do segurado — geralmente hipossuficiente e sem qualquer orientação técnica — que formule requerimento administrativo prévio nessas condições, é, na prática, penalizá-lo duplamente: pela omissão da autarquia e pela interpretação restritiva do Judiciário.
A tese firmada no Tema 350 do STF não pode ser aplicada de maneira automática e insensível ao caso do auxílio-acidente, especialmente diante da própria omissão do INSS e do caráter indenizatório do benefício. Assim como já reconhecido nas revisões previdenciárias e na isenção de IR por moléstia grave, não se deve exigir prévio requerimento administrativo quando há precedentes vinculantes que garantem o direito e há omissão reiterada da administração pública.
Insistir no pré-requerimento, nesse contexto, é formalismo excessivo que sacrifica o direito material e perpetua injustiças. O Poder Judiciário precisa reconhecer a realidade prática enfrentada pelo cidadão.
Os juízes (poucos, graças a Deus) querem que seja feito prévio requerimento na situação de benefício cessado pois pretendem ter menos processos para julgar. Igual situação com exigências absurdas como comprovantes de endereço no nome do autor atualizados (pessoas mais humildes dificilmente possuem, e os proprietários dos imóveis não querem fazer declarações).
Hoje em dia o Judiciário quer extinguir demandas a qualquer custo.
Nós, advogados, queremos judicializar tudo tão somente para poder destacar os honorários e receber o pagamento pelo serviço prestado (na via administrativa não é possível, e o índice de inadimplência pelos clientes é altíssimo). É uma questão de sobrevivência para quem não recebe um substancial subsídio todo mês. Simples assim.
Como sou Advogado e preciso levar o sustento para minha casa, vou seguir defendendo a tese que viabiliza a judicialização direta, a menos que se permita o destaque na via administrativa. Aí estaria a solução para a “judicialização excessiva “.
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