A Lei 14.181/2021, conhecida como Lei do Superendividamento, que introduziu modificações significativas no Código de Defesa do Consumidor (CDC), incorporou ao ordenamento jurídico brasileiro uma importante inovação de cunho social e humanitário: a tentativa de assegurar um mínimo existencial ao consumidor de boa-fé superendividado, reconhecendo, no âmago da relação de consumo, a dignidade da pessoa humana como norte do ordenamento jurídico (artigo 1º, “caput”, III, da Constituição).
Todavia, observa-se uma preocupante contradição prática: enquanto a lei visa resguardar a dignidade, o Decreto 11.150/2022 — que regulamenta a lei e fixou o mínimo existencial em R$ 600 — [1] impõe uma cifra incompatível com a realidade de qualquer subsistência digna, esvaziando o conteúdo protetivo da norma, além de afrontar os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e do devido processo legal substantivo.
Um mero ato administrativo, no caso, um decreto (função administrativa), não poderia desvirtuar-se da finalidade legal, do escopo normativo, estipulado na lei (função normativa primária).
Nesse sentido, observa Francesco Ferrara:
“O jurista a de ter sempre diante dos olhos o fim da lei, o resultado que quer alcançar na sua atuação prática; a lei é um ordenamento de proteção que entende satisfazer certas necessidades e deve interpretar se no sentido que melhor responda a esta finalidade, e portanto em toda a plenitude que assegure tal tutela” [2].
Como expõe Cirne Lima:
“À relação que se estrutura ao influxo de uma finalidade cogente chama-se relação de administração” [3].
As competências públicas são outorgadas aos agentes – nas palavras sobranceiras do jurista Celso Antônio Bandeira de Mello — “única e exclusivamente para atender à finalidade em vista da qual foram instituídas (…)” [4].
De fato, o artigo 84, IV, da Constituição, estabelece a competência do presidente da República para expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis. Referida regra de competência aplica-se, igualmente, nos âmbitos estadual (governadores) e prefeitos (municípios): é o primado do princípio da legalidade, no Brasil (artigo 5º, II e 37, “caput”, CF).
Acentuo:
“Por força da interpretação sistemática do texto condicional, administração no Brasil, como regra básica, desempenha atividade administrativa nos termos e em face da lei, mediante autorização legal“ [5].
Assim, o decreto — ato administrativo — desvirtuou o sentido da própria lei, o motivo de sua existência e, por isso, é ilegal [6]; especialmente, inconstitucional, por ofensa à dignidade humana e aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade (devido processo legal), conforme se verá.
Mínimo existencial e princípio da dignidade da pessoa humana
O chamado “mínimo existencial” não pode ser reduzido a um cálculo frio, desvinculado da realidade social e econômica do consumidor. Trata-se de um pressuposto ético-jurídico da cidadania, relacionado ao acesso à alimentação adequada, moradia, saúde, transporte, educação, conectividade mínima, vida cultural e social.
Fixar esse patamar em valor simbólico, como o decreto o fez, equivale a esvaziar o conteúdo da dignidade como princípio normativo fundamental, transformando-o em ficção jurídica [7].
Nas lições de Humberto Ávila, os sobreprincípios — como a dignidade humana — exercem importantes funções, especificamente algumas típicas dos princípios, ou seja, a interpretativa [“interpretar normas construídas a partir de textos normativos expressos, restringindo ou ampliando seus sentidos”]; e a bloqueadora [“afastam elementos expressamente previstos que sejam incompatíveis com o estado ideal de coisas a ser promovido”] [8].
Já, a função rearticuladora dos sobreprincípios permite “a interação entre os vários elementos que compõem o estado ideal de coisas a ser buscado” [9].
Quanto à eficácia externa, acentua o mesmo autor, os princípios “fornecem um parâmetro para o exame da pertinência [fatos pertinentes] e da valoração [quais pontos de vista são adequados para interpretar os fatos]” [10].
É nesse ponto que se impõe a intervenção do Judiciário: a definição do mínimo existencial não pode ser mera prerrogativa administrativa ou política, mas precisa ser controlada à luz da proporcionalidade e da razoabilidade, considerada a situação concreta, ou seja, as condições de superendividamento do consumidor, ante os recursos de que dispõe para o pagamento de seus credores.
Devido processo legal como barreira à arbitrariedade estatal
O artigo 5º, LIV, da Constituição assegura o devido processo legal, que não se restringe a garantias formais, mas compreende também um devido processo substancial — ou seja, a proibição de normas e atos estatais que desbordem da racionalidade jurídica e afetem desproporcionalmente direitos fundamentais [11].
Nos ensinamentos do autor platino Gordillo, o devido processo como garantia substantiva, resume-se à “garantía de razonabilidad de los actos estatales y privados dictados en ejercicio de funciones administrativas públicas” [12].
Ao estabelecer um “mínimo existencial” aquém da real capacidade econômica do consumidor, o Decreto 11.150/2022 viola o devido processo legal substantivo: ausência de fundamentação compatível com a realidade social; desproporcionalidade na restrição do direito de reestruturação da vida financeira do consumidor; incompatibilidade com o sistema de proteção ao consumidor como direito fundamental (art. 5º, XXXII, CF).
Vulnerabilidade contratual do consumidor bancário
Além da violação aos princípios constitucionais, o consumidor superendividado em relações travadas com o sistema bancário — a maioria dos casos de superendividamento —, encontra-se em posição jurídica e contratual vulnerável, o que agrava sua exclusão social.
Trata-se de relação de consumo típica (artigo 2º e 3º do CDC), firmada mediante contratos de adesão (artigo 54 do CDC), nos quais as cláusulas são previamente redigidas pelo fornecedor (padrão), restando ao consumidor apenas aderir a elas, sem possibilidade real de discuti-las com a instituição bancária.
A vulnerabilidade, portanto, não decorre apenas da hipossuficiência econômica, própria das pessoas superendividadas, mas também: da estrutura contratual predeterminada; da ausência de transparência nas condições de crédito; da assimetria de informações e do poder de barganha diferenciado “banco x consumidor”.
O jurista Orlando Gomes expõe:
“O contrato de adesão pode ser reconhecido pela circunstância de que uma das partes, para celebrá-lo, há de aceitar, em bloco, as cláusulas estabelecidas pela ou outra. Adere, em suma, a uma situação jurídica que encontra definida em todos os seus termos. O consentimento há de se manifestar como simples adesão ao conteúdo preestabelecido da relação jurídica” [13].
Quanto aos contratos bancários, afirma Sérgio Carlos Covello:
“Quem contrata com o banco só tem a possibilidade de aceitar em bloco as condições impostas ou recusá-las em sua totalidade, deixando de celebrar o contrato. Digamos: ou adere às condições, ou não contrata. Não pode, entretanto, modificá-las o pretender discuti-las com o banco” [14].
Nesse cenário, o dever de boa-fé objetiva, a função social do contrato e o equilíbrio contratual são princípios que devem ser resgatados e efetivados pelo Judiciário, inclusive para rever cláusulas consideradas abusivas (artigo 6º, IV e V, e artigo 51 do CDC).
Interpretação ‘constitucionalmente orientada’
O mínimo existencial é mais do que um simples número: é a garantia concreta de que o cidadão possa existir com dignidade, mesmo em face de dívidas elevadas. Reduzir esse instituto a um valor fictício, como faz o Decreto 11.150/2022, é negar a essência do Estado Democrático de Direito.
Por isso, a hermenêutica jurídica orientada pela Constituição — notadamente pela dignidade da pessoa humana, razoabilidade, proporcionalidade e devido processo legal — deve prevalecer sobre decretos administrativos desconectados da realidade. Pois, a pessoa superendividada não é apenas devedora: é parte de uma relação de consumo desequilibrada, protegida pelos direitos fundamentais.
Portanto, compete ao Judiciário equilibrar a relação jurídica – quer sob o aspecto jurídico, ante a natureza do liame travado, quer sob o ângulo da hipossuficiência econômica do consumidor – e decidir à luz dos princípios constitucionais.
A proteção do mínimo existencial não é favor estatal, mas expressão do próprio pacto constitucional em favor da dignidade, da igualdade material e da justiça social. Ignorá-la seria trair o sentido da legalidade republicana.
[1] ‘Art. 3º.No âmbito da prevenção, do tratamento e da conciliação administrativa ou judicial das situações de superendividamento, considera-se mínimo existencial a renda mensal do consumidor pessoa natural equivalente a R$ 600,00 (seiscentos reais). (Redação dada pelo Decreto nº 11.567, de 2023).’
[2] Interpretação e Aplicação das Leis, p.22. trad. Manuel A.D. de Andrade. Saraiva, 1934. Grifos nossos
[3] Princípios de Direito Administrativo, 6ªed., p.105. RT, 1982.
[4] Curso de Direito Administrativo, p.109, 34ªed., Malheiros, 2019
[5] Soberania do Estado e Poder de Polícia, p.118. Malheiros
[6] “Quem desatende ao fim da legal desatende à própria lei.” (Celso Antônio Bandeira de Mello, ob.cit., p.77).
[7] No Supremo Tribunal Federal, tramita a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 1.097, rel. min. André Mendonça), proposta pela Associação Nacional dos Defensores Públicos (Anadep), sem que tenha havido, até o momento, decisão definitiva.
[8] Teoria dos Princípios, pp.98-9, 10ªed., Malheiros, 2009. Grifos nossos
[9] Idem, ibidem, p.99. Grifos nossos.
[10] Idem ibidem, mesma página.
[11] Lúcia Valle Figueiredo, Curso de Direito Administrativo, p.419, 5ªed., Malheiros, 2001
[12] Tratado de Derecho Administrativo, 5ªed., t.I, p.VI-47. Fundación de Derecho Administrativo, 1998.
[13] Contratos, p.130, Forense, 5ªed., 1975.
[14] Contratos Bancários, p.45, 2ªed., Saraiva, 1991. Grifos nossos
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