Fundo de garantia das execuções trabalhistas: urgência por soluções estruturantes

O último 5 de setembro marcou uma efeméride que, longe de ser motivo de comemoração, impõe uma profunda reflexão sobre a efetividade da jurisdição trabalhista no Brasil. Há exatos dois anos, a histórica decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) na Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) 27 transitava em julgado, consolidando uma promessa constitucional que, lamentavelmente, permanece inconclusa.

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A inércia legislativa em criar o Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas (Funget), conforme previsto no artigo 3º da Emenda Constitucional nº 45/2004, representa um grave e sustentado desrespeito ao princípio do efetivo acesso à Justiça e, em última análise, à dignidade do trabalhador, já tendo sido tema de discussão proposta pelos autores, ao menos em duas oportunidade, uma em 2013 e outra em 2022.

Esta análise busca recuperar a trajetória da concretização do texto da Emenda nº 45, saudar a firmeza do STF em sua decisão na referida ADO e propor estratégias inovadoras e eficazes para que a Justiça do Trabalho, diante da prolongada omissão, adote medidas que preservem a autoridade da decisão judicial e garantam que a promessa de justiça não seja uma promessa constitucional inconsequente.

Concepção do Funget

A compreensão da urgência atual exige um olhar sobre a longa trajetória do Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas, um mecanismo concebido para mitigar o principal gargalo da Justiça Laboral: a fase de execução. A criação do Funget não é uma ideia recente ou mesmo uma medida facultativa, mas um imperativo constitucional que remonta à Reforma do Judiciário, implementada pela Emenda Constitucional nº 45.

O artigo 3º desta emenda, publicada em 31 de dezembro de 2004, determinou, de forma expressa, que “a lei criará o Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas, integrado pelas multas decorrentes de condenações trabalhistas e administrativas oriundas da fiscalização do trabalho, além de outras receitas”. Este comando, contudo, permaneceu inerte por quase uma década, levando a Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho (ANPT) a ajuizar a ADO 27, em 2014, buscando a regulamentação do dispositivo.

Compreendemos que essa atuação do MPT junto à Suprema Corte respondeu a uma aspiração de grande parte da sociedade e da própria comunidade jurídico-trabalhista, em especial diante das resilientes taxas médias de congestionamento da execução na Justiça do Trabalho (em torno de 72%, segundo Relatório Justiça em Números do CNJ, p. 193), bem como tendo em conta a natureza alimentar dos créditos trabalhistas.

A Corte reconheceu a existência da chamada inertia deliberandi, ou seja, uma morosidade legislativa que, por si só, configura uma omissão inconstitucional. O mero fato de haver projetos de lei em tramitação não é suficiente para afastar a mora, especialmente quando, como no caso em questão, os projetos já se encontravam parados há mais de 16 anos. A Justiça do Trabalho, assim como a comunidade jurídica, não pode ser refém de uma espera indefinida que esvazia o sentido de uma norma constitucional. Mais do que isso: os usuários daquela Justiça, credores de verbas alimentares, não merecem a omissão estatal na concretização de uma determinação constitucional que pode elevar o grau de satisfação dos seus créditos.

A decisão do STF na referida ADO 27, finalizada em sessão virtual em junho de 2023 e com trânsito em julgado em 5 de setembro de 2023, foi um divisor de águas. O plenário, por maioria, declarou a mora do Congresso Nacional e, em um passo decisivo e firme, fixou um prazo de 24 meses para que a omissão inconstitucional fosse sanada. Este ato foi uma clara reafirmação do papel do STF como guardião da Constituição, bem como um importante contraponto à inércia dos demais poderes.

STF define limite temporal para obrigação legislativa

O posicionamento do STF merece o reconhecimento de todos os que se preocupam com o tema, e com a própria concretização do texto constitucional, pois não se limitou a uma declaração simbólica. Ao contrário, impôs um prazo concreto, demonstrando um compromisso com a entrega de resultados e a efetividade do direito. O Tribunal, por meio da relatora, ministra Cármen Lúcia, e do voto-vista do ministro Nunes Marques, superou a visão restritiva de que a mera declaração de omissão seria o único caminho das ações injuncionais e de declaração de omissão do Legislativo, estabelecendo um limite temporal para o cumprimento da obrigação legislativa. A decisão se opôs, portanto, à tese de autocontenção judicial defendida, na ocasião do julgamento, pelo ministro Marco Aurélio, que considerava impróprio fixar prazos para o Legislativo.

Esse julgamento não foi apenas sobre o Funget. Foi um manifesto sobre a função da Suprema Corte de assegurar que as normas constitucionais, mesmo aquelas de eficácia limitada, não se tornem “promessas inconsequentes”, ou mesmo vazias. Reforçou a força normativa da Constituição e reconheceu a importância que a Emenda Constitucional nº 45 projeta para todo o sistema de Justiça.

Spacca

A fase de execução, onde se busca o cumprimento forçado das sentenças, é amplamente reconhecida como o “gargalo” dos processos trabalhistas. Como já ressaltado, os dados do Conselho Nacional de Justiça indicam altas taxas de congestionamento nessa fase, que é a mais importante, voltada que é à satisfação dos créditos e obrigações definidas na sentença. Esse quadro evidencia um enorme volume de processos que, mesmo com decisões definitivas, permanecem sem solução. Políticas públicas judiciárias voltadas à efetividade processual e eventos, como a “Semana Nacional da Execução Trabalhista”, que são promovidos anualmente, têm o objetivo de reduzir este acúmulo, o que sublinha a magnitude do problema.

Natureza especial do crédito trabalhista

Vale recordar que o crédito trabalhista possui uma natureza especial: é um “crédito alimentar”, comparável a pensões de alimentos, pois é essencial para a subsistência do trabalhador e de sua família. Quando uma sentença, que reconhece esse direito, não é cumprida, o sistema legal falha em sua missão mais fundamental de garantir a dignidade da pessoa humana. O trabalhador, embora tecnicamente vitorioso, vê-se frustrado e sem amparo, pois a justiça de papel não se traduz em justiça real. A insegurança jurídica daí decorrente não apenas prejudica o indivíduo, mas também abala a confiança pública no Estado de direito.

O cerne da inefetividade reside nas chamadas “execuções órfãs” ou infrutíferas — processos nos quais a dívida é reconhecida, mas não há patrimônio do devedor para satisfazê-la. Essa situação surge, em grande parte, da prática comum de ocultação de bens e uso de empresas de fachada ou “laranjas” para se esquivar da responsabilidade. O devedor de má-fé, ao transferir bens ou criar um emaranhado societário, transforma o crédito do trabalhador em uma dívida insolúvel, que consome tempo e recursos do Judiciário em buscas infrutíferas.

O problema das execuções órfãs ou infrutíferas não é apenas um fracasso individual; é um dreno para toda a economia. A morosidade na recuperação de créditos aumenta os custos de transação para as empresas, afasta investimentos e eleva os spreads bancários, pois a dificuldade de cobrança é internalizada nos custos financeiros. A criação do Funget, ao oferecer um mecanismo de pagamento previsível e rápido, não apenas resolveria um problema social, mas também poderia atuar como um estabilizador de mercado, criando um ambiente de maior segurança jurídica. Ele transformaria um passivo oneroso em um ativo estratégico de recuperação, beneficiando a todos.

Mecanismo que faz parte do ecossistema da Justiça do Trabalho

A criação do Funget não deve se limitar a um simples repasse orçamentário. O Fundo deve ser concebido como um organismo dinâmico e autossustentável, com mecanismos de financiamento que o integrem de forma orgânica ao ecossistema da Justiça do Trabalho. Apresentam-se, a seguir, propostas de reflexão para um possível design autosustentável para o Fundo.

A primeira proposta é instituir, nos acordos judiciais trabalhistas, a previsão de uma multa adicional, distinta da penalidade aplicada ao trabalhador, a ser revertida para o Funget em caso de descumprimento. Essa medida se justifica plenamente, pois a quebra de um acordo homologado judicialmente não prejudica apenas o trabalhador, mas sobrecarrega todo o sistema de justiça, demandando novas ações e recursos para a execução.

A jurisprudência trabalhista e do Superior Tribunal de Justiça (STJ) já reconhece a validade da cláusula penal em acordos judiciais, aplicando-a mesmo em casos de atrasos mínimos, por sua natureza contratual. A imposição de uma penalidade em favor do Funget faria com que o devedor internalizasse o custo social gerado por sua desídia, incentivando o cumprimento da obrigação e, ao mesmo tempo, criando uma fonte de receita consistente para o Fundo.

A segunda proposta é um mecanismo de recuperação de ativos de alta eficácia. Ao pagar uma execução órfã, o Funget se sub-rogaria nos direitos do trabalhador, assumindo o crédito. Este crédito, por sua natureza pública, seria então inscrito em Dívida Ativa da União e cobrado pela Advocacia-Geral da União. A AGU possui instrumentos legais e expertise para atuar na cobrança de dívidas não tributárias, com procedimentos distintos e mais ágeis do que a via judicial tradicional. Além disso, essas cobranças seriam na própria Justiça do Trabalho, nos termos do artigo 114 da Constituição.

A maior vantagem desse modelo reside na capacidade da AGU de combater as fraudes que originam as execuções órfãs ou infrutíferas. A instituição tem histórico de sucesso em casos complexos de recuperação de ativos, incluindo o uso da “desconsideração da personalidade jurídica” para atingir o patrimônio de sócios e administradores que tentam se esquivar das dívidas por meio de empresas de fachada. Ao transformar um crédito privado, muitas vezes de difícil cobrança, em um crédito público com o poder de execução do Estado, o Funget não apenas se torna autossustentável, mas também impõe um poderoso desestímulo a esquemas fraudulentos, elevando o padrão de conduta no mercado de trabalho.

‘Projeto Garimpo’

Uma terceira e promissora fonte de recursos para o Funget reside na sinergia com o “Projeto Garimpo”. Esta iniciativa, promovida pelo Conselho Superior da Justiça do Trabalho (CSJT), utiliza ferramentas tecnológicas para identificar e destinar valores ainda disponíveis em contas judiciais, mas sem destinação apropriada, como depósitos recursais e saldos remanescentes de processos arquivados. O projeto já localizou milhões de reais, com parte desses valores revertidos para a União.

A proposta é que, em vez de reverterem ao Tesouro Nacional, os valores não reclamados do “Projeto Garimpo” sejam direcionados diretamente ao Funget. Trata-se de uma aplicação lógica e eficiente dos recursos, os quais permaneceriam dentro do ecossistema da Justiça do Trabalho para servir a uma finalidade socialmente relevante: garantir o pagamento de créditos trabalhistas. Esse mecanismo criaria um ciclo virtuoso de reparação social, onde os valores que não puderam ser entregues a seus destinatários originais são usados para assegurar que outros trabalhadores recebam o que lhes é de direito.

O prazo de 24 meses fixado pelo STF está prestes a se esgotar, e o cenário legislativo, embora tenha visto a apresentação de novos projetos, permanece em um ritmo lento, que pouco avançou em quase dois anos. A continuidade da inação legislativa pode enfraquecer a autoridade da própria decisão do STF e, mais grave, minar a credibilidade da Justiça como um todo.

Diante do iminente esgotamento do prazo e da persistente omissão, impõe-se a necessidade de que o STF adote medidas de autotutela da jurisdição. A Corte, que se mostrou proativa ao impor o prazo, pode e deve tomar medidas administrativas para que a Justiça do Trabalho comece a estruturar o Funget, ainda que de forma provisória.

A estruturação normativa e a criação de um corpo administrativo, talvez no âmbito do Conselho Superior da Justiça do Trabalho (CSJT), encarregado de gerir os primeiros recursos do Fundo, como as multas judiciais e os valores do “Projeto Garimpo”, demonstraria que a Justiça não cruzou os braços à espera da legislação. Tal ato não violaria a separação de poderes, mas sim a preservaria, pois asseguraria a efetividade de uma ordem judicial que se destina a um fim de interesse público.

Atuação do STF para cumprir decisão

Para que essa solução tome forma, poderia o STF, por iniciativa própria ou a requerimento de qualquer parte interessada, estabelecer os mecanismos para o cumprimento de sua decisão, como, por exemplo, autorizar o CSJT a proceder à regulamentação do Funget, até que sobrevenha legislação federal sobre o tema, solução que está alinhada com a jurisprudência da Corte em casos de omissão legislativa e que admite sua discricionariedade na fixação de soluções transitórias que assegurem a autoridade de suas decisões.

O fato de a legislação já prever outras fontes de receita, como as multas, permite a implementação de um fundo, ainda que em caráter embrionário, sem a necessidade de dotação orçamentária inicial do Legislativo. Essa medida administrativa seria um passo concreto para assegurar que a histórica decisão da ADO 27 não se torne uma mera formalidade.

A passagem de dois anos do trânsito em julgado da ADO 27 é mais do que uma data no calendário jurídico. É um momento de verdade para o nosso sistema de justiça. A inércia em criar o Funget é um sintoma de um problema mais amplo: a desconexão entre o direito formalmente reconhecido e sua efetiva aplicação. O desamparo dos credores  trabalhistas, que obtiveram decisão favorável, mas não receberam o crédito (“ganhou, mas não levou!), corrói a confiança na Justiça e enfraquece o pacto social, na medida em que projeta um modelo de propensão e incentivos para a não observância da legislação do trabalho no país.

A dignidade do trabalhador, a credibilidade do Judiciário e a própria solidez do Estado de direito são valores constitucionais que estão em jogo. O STF, ao proferir sua decisão na ADO 27, elevou o debate e a responsabilidade institucional a um novo patamar. Agora, com o prazo legislativo se esgotando, cabe à Corte assegurar que sua decisão não se torne inócua. O momento para a Justiça do Trabalho agir com criatividade e coragem, estruturando o Fundo internamente, é agora. A espera precisa acabar. A história nos chama a agir.