Ditadura da tabela de preços persiste no setor de licitações

A governança das contratações de obras públicas no Brasil é historicamente marcada pela tensão entre a padronização orçamentária e a volatilidade do mercado. Elaborar um orçamento que seja atrativo para a iniciativa privada e, simultaneamente, blindado contra o superfaturamento é a pedra angular do planejamento estatal. Com a “nova” Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), o legislador tentou resolver esse dilema impondo um arcabouço normativo mais rígido.

Para aquisições em geral, a lei confere considerável discricionariedade ao gestor. Contudo, nas obras e serviços de engenharia, o artigo 23, § 2º, engessou a formação de preços, erigindo o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi) e o Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro) à condição de referenciais primários e absolutos. A prioridade legal, no entanto, frequentemente colide com a dinâmica da construção civil, marcada por rupturas logísticas e inflação.

A aplicação cega de uma tabela defasada pode conduzir a licitações com sobrepreço manifesto ou, no outro extremo, a certames desertos por propostas inexequíveis. O problema agravou-se no fim de 2025, quando o modelo clássico de formação do Sinapi, gerido pela Caixa Econômica Federal (inteligência) e pelo IBGE (coleta), entrou em colapso. O esgotamento do IBGE resultou em relatórios publicados com “valores zerados”, ameaçando travar a engrenagem das contratações públicas de engenharia.

Premido pelo risco de um apagão orçamentário, o governo federal editou o Decreto nº 12.867, em março de 2026. A norma alterou o Decreto nº 7.983/2013, quebrando o monopólio do IBGE e autorizando que a pesquisa de preços seja realizada por “órgãos de pesquisa congêneres”. Mais do que isso, permitiu que a própria Caixa custeie financeiramente essas entidades parceiras.

A descentralização abre portas para que institutos estaduais de excelência (como a Fundação Seade e a Fundação João Pinheiro) e entidades de notória especialização (como FGV e Fipe) oxigenem o sistema. Como repercutido pela imprensa especializada, a expectativa do governo com essa atualização normativa é conferir maior previsibilidade aos projetos de infraestrutura, aprimorando a padronização técnica e o controle sobre as estimativas de custos nas contratações públicas.

Contudo, essa salvação regulatória traz um efeito colateral: o risco à imparcialidade. Ao converter a Caixa em ente pagador direto da pesquisa, inaugura-se o “Problema Principal-Agente”. Se quem paga dita as regras, exige-se uma governança contratual rigorosa para evitar que a malha estatística seja enviesada para cumprir metas internas ou reduzir custos de coleta.

Mesmo com um Sinapi revitalizado, o dilema da ‘ditadura da tabela’ persiste

A doutrina administrativista contemporânea defende que o objetivo da licitação é apurar o valor real de mercado, e não erigir a estrita obediência à tabela a um dogma intransponível. A hierarquia do Sinapi consagra uma segurança inicial, mas não anula a barganha inerente à administração.

O Tribunal de Contas da União (TCU) compartilha dessa visão material. Em decisões recentes, a exemplo dos Acórdãos 2459/2025-Plenário e 1354/2025-Plenário, a corte tem consolidado o entendimento de que a presunção de adequação do Sinapi é relativa. A jurisprudência rechaça a aceitação passiva de orçamentos superestimados apenas pelo “selo” da tabela oficial, bem como o uso de referenciais engessados como escudo burocrático para ignorar descontos legítimos já praticados no mercado. Se o mercado oferece condições mais baratas devido a ganhos de escala, preterir a tabela oficial é um dever funcional do gestor, e não mera faculdade.

Para que o orçamentista afaste a prioridade do Sinapi sem atrair a ira dos órgãos de controle, a “blindagem” administrativa precisa ser metódica. O passo a passo exige justificar a inadequação no estudo técnico preliminar (ETP) e compor uma “cesta de preços” com fornecedores distintos, preferencialmente lastreada em notas fiscais recentes.

Além disso, é indispensável o saneamento estatístico. O setor técnico deve extirpar valores atípicos (outliers) que apresentem coeficiente de variação discrepante, garantindo uma mediana homogênea. Somente após esse rito analítico, referendado por um parecer jurídico prévio, a decisão afasta a presunção de erro grosseiro.

Em suma, a hierarquia do artigo 23 da NLLC é um farol, mas não uma algema

O Decreto nº 12.867/2026 tentou salvar a viabilidade do Sinapi, injetando agilidade através de múltiplos atores. Porém, a submissão cega à tabela jamais justificará o enriquecimento sem causa. O agente de contratação que pesquisa a realidade, respeita o ETP e ajusta a estimativa à realidade do mercado atua como o principal guardião dos recursos públicos. No entanto, depender da bravura individual do servidor para poupar recursos é um sintoma de miopia normativa. Ao tentar blindar o orçamento, a legislação engessou a parametrização sem oferecer uma “válvula de escape” segura para o gestor zeloso.

Fica aqui um alerta urgente aos legisladores e aos especialistas que debatem o futuro das contratações: o artigo 23 clama por um aperfeiçoamento. É imprescindível a inserção de um dispositivo expresso na lei que autorize e resguarde juridicamente a adoção da pesquisa de mercado sempre que esta comprovar valores inferiores aos referenciais oficiais. A defesa do dinheiro público não pode continuar exigindo atos de heroísmo administrativo; ela precisa ser a regra mais clara, segura e incontestável do jogo.

*Opiniões expressas no artigo são de cunho estritamente pessoal e acadêmico, não refletindo necessariamente posicionamento institucional. 

Referências bibliográficas e fontes técnicas:

Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 abr. 2021. Disponível aqui.

Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013. Estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da União. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 9 abr. 2013. Disponível aqui.

Decreto nº 12.867, de março de 2026. Altera o Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013, para dispor sobre a realização de pesquisa de preços pelo IBGE ou por órgão de pesquisa congênere. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2026. Disponível aqui.

Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 2459/2025. Sanção por sobrepreço estrutural oriundo do Sinapi. Brasília, DF, 2025. Disponível aqui.

Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 1354/2025. Ilegalidade do estabelecimento de preços mínimos atrelados ao Sinapi. Brasília, DF, 2025. Disponível aqui. 2026.

CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. SINAPI: Metodologias e Conceitos. Livro de Metodologia e Processo de Coleta de Preços. Brasília: CAIXA, 2026. Disponível aqui.

DEBATE JURÍDICO. DOU: governo altera regras para orçamento de referência de obras e serviços de engenharia. Debate Jurídico, 6 mar. 2026. Disponível aqui.