Serviços sociais autônomos: há Direito Administrativo, mas não como no Estado

Discutir os serviços sociais autônomos como se a única questão fosse saber se são públicos ou privados é simplificar demais o problema. O ponto juridicamente relevante é outro: qual regime incide sobre essas entidades e em que medida.

A dúvida não é trivial. Os serviços sociais autônomos têm personalidade jurídica de direito privado, não integram a administração pública direta nem a indireta e foram concebidos para atuar com maior agilidade do que a máquina estatal. Ao mesmo tempo, exercem atividades de interesse coletivo, administram contribuições compulsórias e se submetem a controle. É justamente dessa combinação que nasce a controvérsia.

A doutrina clássica já mostra por que o tema não comporta respostas binárias. Maria Sylvia Zanella Di Pietro define o Direito Administrativo como ramo do direito público voltado aos órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública, bem como à atividade jurídica não contenciosa e aos meios empregados para a consecução de fins públicos [1]. Alexandre Mazza adota formulação mais funcional, centrada nos princípios e regras reguladores do exercício da função administrativa [2]. José dos Santos Carvalho Filho, por sua vez, enfatiza o conjunto de normas e princípios que, visando ao interesse público, regem as relações entre o Estado, seus órgãos e a coletividade [3].

Esses conceitos conduzem a uma constatação importante. Se o critério adotado for predominantemente subjetivo, ligado aos entes que integram a administração pública, a incidência do Direito Administrativo sobre os serviços sociais autônomos parecerá menor. Se o enfoque for funcional, material e finalístico, o campo de incidência se amplia. O problema está justamente nessa zona de transição.

Natureza privada não significa regime privado puro

A doutrina administrativa descreve os serviços sociais autônomos como entidades privadas criadas por lei para ministrar assistência ou ensino a determinadas categorias, sem fins lucrativos, mantidas por dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais [4]. Carvalho Filho os insere entre as pessoas de cooperação governamental, que colaboram com o poder público em atividades de utilidade pública [5]. Mazza segue a mesma linha ao identificá-los como pessoas jurídicas de direito privado integrantes do chamado Sistema S [6].

O ponto de partida, portanto, é claro: os serviços sociais autônomos não integram a administração pública direta nem a indireta [7]. Essa premissa afasta a importação automática do regime jurídico das autarquias, fundações públicas e demais pessoas administrativas estatais.

Mas isso não significa que essas entidades habitem um espaço de liberdade privada comum. Não se trata de associações privadas ordinárias, financiadas apenas por receitas negociais e livres para estruturar sua atuação sem maiores condicionamentos públicos. Os serviços sociais autônomos exercem atividades de relevância social, operam com recursos de origem compulsória e se sujeitam a mecanismos específicos de fiscalização. Por isso, parte importante da doutrina descreve o seu regime como predominantemente privado, mas parcialmente derrogado por normas de direito público [8] [9].

O regime híbrido do Sistema S

A melhor descrição do modelo talvez seja a de regime jurídico híbrido. Edvaldo Nilo de Almeida sustenta que os serviços sociais autônomos constituem modelo jurídico-administrativo singular do direito brasileiro, formado por pessoas jurídicas de direito privado criadas por lei e vocacionadas à concretização de direitos fundamentais sociais [10]. Carla Bertucci Barbieri, de seu lado, ressalta que a natureza privada dessas entidades não elimina a necessidade de controle compatível com a origem e a destinação dos recursos que manejam [11].

Em termos práticos, isso significa o seguinte: a base estrutural é privada, mas a atuação não é juridicamente indiferente ao interesse público. O Sistema S não é administração pública, mas também não é mercado puro. Seu regime é construído na interseção entre autonomia institucional e responsabilidade pública.

O que o STF afastou (e o que não afastou)

Esse ponto ficou mais claro no julgamento do RE 789.874/DF. O Supremo Tribunal Federal assentou que os serviços sociais autônomos têm natureza de pessoa jurídica de direito privado, não integram a administração pública e, por isso, não se submetem à exigência de concurso público prevista no artigo 37, II, da Constituição [12].

O precedente foi importante porque conteve uma tendência de estatização por analogia. O STF deixou claro que não se pode aplicar a essas entidades, sem fundamento constitucional específico, o mesmo regime orgânico reservado aos entes estatais.

Mas o julgamento não produziu uma blindagem privatista absoluta. O próprio Supremo também reconheceu a sujeição dessas entidades ao controle finalístico da aplicação dos recursos recebidos [13]. Em outras palavras: afastou-se a submissão orgânica ao regime do artigo 37, mas não se negou a incidência material de categorias de direito público ligadas à fiscalização, à economicidade, à legitimidade do gasto e à prestação de contas.

A distinção é decisiva. O Sistema S não foi incorporado à administração pública pelo STF. Mas também não foi colocado fora da órbita do controle público.

O papel do TCU

Na prática, essa calibragem já aparecia há tempos na jurisprudência do Tribunal de Contas da União. A Decisão 907/1997 consolidou a compreensão de que os serviços sociais autônomos não se submetem aos estritos procedimentos da legislação licitatória da administração pública, cabendo-lhes aprovar regulamentos próprios [14].

Esse dado, porém, costuma ser mal lido. A autonomia regulatória não significa liberdade sem controle. O que se consolidou foi outra lógica: menos formalismo estatal e mais controle de finalidade. Em vez de exigir a reprodução integral da burocracia administrativa, passou-se a concentrar a análise na aderência dos gastos às finalidades institucionais, na economicidade e na legitimidade da atuação [15].

Essa mudança é central para entender o tema. O controle existe, mas não é idêntico ao controle exercido sobre órgãos e entidades administrativas em sentido estrito.

O exemplo da Resolução Senac nº 1.270/2024

A Resolução Senac nº 1.270/2024 expressa bem esse arranjo. O regulamento parte da premissa de que os serviços sociais autônomos não estão sujeitos aos estritos procedimentos da legislação de licitações e contratos administrativos das administrações públicas, mas a regulamentos próprios [16]. No artigo 2º, determina que sua interpretação observe a natureza jurídica privada da entidade, embora preserve parâmetros como transparência, isonomia, ética, integridade, legitimidade, eficiência, celeridade e objetividade na aplicação dos recursos [17]. Já o artigo 65 estabelece que as lacunas serão supridas pelas normas de direito civil e pelos princípios gerais do direito privado [18].

O ponto é revelador. O regulamento não adota a Lei nº 14.133/2021 como matriz subsidiária natural. Tampouco opera sob a lógica de um contrato privado comum. Sua estrutura é privada, mas atravessada por standards de racionalidade, controle e impessoalidade que se aproximam claramente do universo do Direito Administrativo.

Então há ou não há Direito Administrativo?

A resposta mais correta não está nos extremos. Há Direito Administrativo nos serviços sociais autônomos, mas não como regime total de enquadramento institucional.

Ele aparece no controle dos recursos, na exigência de prestação de contas, na objetividade das contratações, na necessidade de critérios impessoais para seleção de pessoal e na incidência de mecanismos de responsabilização compatíveis com a relevância institucional dessas entidades [13] [15] [19].

Mas esse mesmo Direito Administrativo encontra limite na natureza privada dos serviços sociais autônomos. Não se pode presumir que toda norma concebida para autarquias, fundações públicas e órgãos da administração direta seja automaticamente extensível ao Sistema S. O STF já rejeitou esse salto. Os regulamentos próprios dessas entidades também.

No fundo, a melhor fórmula talvez seja esta: o Sistema S não está fora do Direito Administrativo; apenas não cabe mais dentro da sua versão clássica e burocrática. Seu regime é híbrido, seletivo e funcional. O Direito Privado fornece a estrutura. O Direito Administrativo atua como limite material, bússola axiológica e instrumento de controle.

Esse é, hoje, o ponto de equilíbrio mais consistente entre autonomia institucional e responsabilidade pública.

Referências

[1] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 36. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.

[2] MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023.
[3] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 37. ed. Barueri: Atlas, 2023.

[4] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 36. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.

[5] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 37. ed. Barueri: Atlas, 2023.

[6] MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023.

[7] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 36. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.

[8] CAVALLAZZI, Carlos Eduardo. Serviços sociais autônomos: divergências quanto ao regime jurídico a que devem obediência.

[9] ALMEIDA, Edvaldo Nilo de. Os serviços sociais autônomos no Brasil como modelo jurídico-administrativo único. Revista Digital de Direito Administrativo, v. 10, n. 1, 2023.

[10] ALMEIDA, Edvaldo Nilo de. Os serviços sociais autônomos no Brasil como modelo jurídico-administrativo único. Revista Digital de Direito Administrativo, v. 10, n. 1, 2023.

[11] BARBIERI, Carla Bertucci. Regime jurídico aplicável aos serviços sociais autônomos: impactos sobre a atividade de controle exercida pelo Tribunal de Contas da União.

[12] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 789.874/DF. Rel. Min. Teori Zavascki, Plenário, j. 1º set. 2014.

[13] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 789.874/DF.

[14] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão nº 907/1997 – Plenário.

[15] CAVALLAZZI, Carlos Eduardo. Serviços sociais autônomos: divergências quanto ao regime jurídico a que devem obediência.

[16] SERVIÇO NACIONAL DE APRENDIZAGEM COMERCIAL. Resolução Senac nº 1.270, de 2 de maio de 2024.

[17] SERVIÇO NACIONAL DE APRENDIZAGEM COMERCIAL. Resolução Senac nº 1.270, de 2 de maio de 2024, art. 2º.

[18] SERVIÇO NACIONAL DE APRENDIZAGEM COMERCIAL. Resolução Senac nº 1.270, de 2 de maio de 2024, art. 65.

[19] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 36. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.