Pretende-se examinar o recente entendimento do Superior Tribunal de Justiça acerca dos limites temporais do inquérito civil destinado à apuração de atos de improbidade administrativa, à luz das alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/1992. Destacam-se os §§ 2º e 3º do artigo 23, que fixam o prazo de 365 dias para a conclusão do inquérito, prorrogável uma única vez por igual período mediante ato fundamentado, bem como o prazo de 30 dias para o ajuizamento da ação após o seu encerramento, salvo hipótese de arquivamento.
A controvérsia foi enfrentada no REsp nº 2.181.090/DF, julgado pela 1ª Turma do STJ, em dezembro de 2025, no qual se discutiu a validade da prorrogação de inquérito civil instaurado para apurar irregularidades em contratos públicos na área da saúde. No caso, o tribunal reconheceu a natureza peremptória do prazo legal, admitindo apenas uma prorrogação, a ser realizada antes do término do prazo original e devidamente fundamentada.
A corte afastou a alegação de inconstitucionalidade dos prazos, afirmando que a autonomia do Ministério Público não obsta a fixação legal de limites temporais à investigação, enquanto mecanismo de proteção aos direitos fundamentais dos investigados. Assentou, ainda, que justificativas genéricas, como o simples vencimento do prazo ou a alegada complexidade da matéria, não satisfazem a exigência de motivação concreta.
Reconhecendo a nulidade da prorrogação extemporânea e imotivada no caso concreto, o STJ consignou que tal vício não impede o ajuizamento da ação de improbidade, desde que fundamentada em provas validamente obtidas até a prorrogação inválida ou em elementos provenientes de outras fontes legítimas de investigação. A decisão fixou parâmetros objetivos para a aplicação do artigo 23, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429/1992, suscitando reflexões acerca da natureza do prazo legal e de sua vinculação aos princípios do direito sancionador.
A unidade do ius puniendi estatal
Dentre as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa, destaca-se a expressa previsão da aplicação dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador ao sistema de improbidade administrativa, consagrada no artigo 1º, § 4º.
Embora a natureza penal da Lei nº 8.429/1992 tenha sido majoritariamente refutada pela doutrina [1] e pela jurisprudência [2] desde a sua promulgação, não se pode ignorar o seu acentuado conteúdo sancionatório. Nesse sentido, quando do deferimento da liminar na Reclamação nº 2.138/DF, o ministro Nelson Jobim reconheceu o forte relevo político-penal da lei, especialmente em razão das sanções de perda da função pública e suspensão de direitos políticos.
O ius puniendi estatal, entendido como o poder de definir ilícitos, cominar sanções e aplicá-las, manifesta-se tanto pela via penal quanto pela via administrativa. Daí decorrem conexões inevitáveis entre o Direito Penal e o Direito Administrativo Sancionador, ainda que se trate de esferas distintas, sem relação de hierarquia ou subordinação [3], mas unificadas pela submissão às garantias constitucionais.
As alterações promovidas na LIA pela Lei nº 14.230/2021 também impulsionaram a aproximação entre o direito administrativo sancionador e o direito processual penal, com a aplicação de institutos e garantias típicos do processo sancionador, inclusive com reflexos procedimentais relevantes, como observa Magami Junior [4] ao tratar da reconfiguração do regime da improbidade administrativa.
No âmbito do Direito Processual Penal, o artigo 10 do Código de Processo Penal estabelece que o inquérito deverá ser concluído no prazo de 10 dias, se o indiciado tiver sido preso em flagrante ou estiver preso preventivamente, ou no prazo de 30 dias, quando estiver solto, mediante fiança ou sem ela. Por sua vez, o § 3º do mesmo dispositivo dispõe que, “quando o fato for de difícil elucidação e o indiciado estiver solto, a autoridade poderá requerer ao juiz a devolução dos autos para a realização de ulteriores diligências, no prazo por este fixado”.
Na interpretação desse dispositivo, o STJ tem se manifestado no sentido de que, tratando-se de investigado solto, o prazo para a conclusão do inquérito policial é impróprio, admitindo-se a sua prorrogação em razão da complexidade das investigações [5].
Tal compreensão, contudo, encontra limite no princípio da duração razoável do processo, consagrado no artigo 5º, LXXVIII, da Constituição, de aplicabilidade direta e imediata (artigo 5º, §1º, da CF). Assim, embora não se admitam investigações indefinidas, reconhece-se que situações complexas podem justificar prorrogações sucessivas, desde que razoáveis e devidamente fundamentadas.
A natureza do prazo do inquérito civil na Lei de Improbidade Administrativa e a coerência do sistema sancionatório
Diante da apropriação comum dos princípios do Direito Penal pelo Direito Administrativo Sancionador, o prazo para conclusão do inquérito civil, constante do artigo 23, §2º, foi acolhido como impróprio [6].
Sabe-se que o inquérito civil é um instrumento de índole administrativa, não jurisdicional. Trata-se de procedimento exclusivamente à disposição do Ministério Público, voltado à coleta de elementos para formação de convicção desse órgão, com vistas à eventual propositura de ação destinada à proteção direitos supraindividuais [7].
A Resolução nº 23/2007 do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), ao estabelecer o prazo de um ano para a conclusão do inquérito civil, autoriza a sua prorrogação, por igual período, sempre que necessária e devidamente fundamentada. Tal exigência de fundamentação coaduna-se com o artigo 20 da LINDB, que impõe às decisões administrativas a demonstração de sua necessidade, adequação e das consequências práticas delas decorrentes.
Diante da natureza de procedimento administrativo do inquérito civil, o §1º do referido artigo 9º, possibilita que cada Ministério Público estabeleça prazo inferior, podendo também limitar a prorrogação por ato administrativo do órgão competente.
Nessa perspectiva, conforme já se manifestou anteriormente o STJ, “somente em situações excepcionais, quando comprovada, de plano, atipicidade de conduta, causa extintiva da punibilidade ou ausência de indícios de autoria, é possível o trancamento de inquérito civil” [8].
Nesse contexto, é possível que cada Ministério Público estabeleça a previsão de prorrogações de inquérito civil que extrapolem a limitação prevista do §2º do artigo 23 da Lei de Improbidade Administrativa, atentando-se à necessidade de fundamentação e respeitada a razoabilidade da duração do procedimento.
A título de exemplificativo, tem-se o Ministério Público do Estado de Minas Gerais, cuja Corregedoria expediu o Aviso nº 04/2022, que concluiu pela natureza imprópria do prazo constante do §2º do artigo 23 da LIA, admitindo eventuais prorrogações desde que fundamentadas e submetidas ao controle do órgão superior. Também outros Ministérios Públicos adotaram orientações semelhantes [9].
Por outro lado, cada Ministério Público, através da sua corregedoria, adotará medidas disciplinares cabíveis em face de eventuais condutas desidiosas de seus membros na condução dos inquéritos civis. Caberá, também, a adoção de medidas judiciais nos casos de excessos de prazos injustificados ou em desconformidade com as normativas internas estabelecidas, resguardando a duração razoável do processo, previsto no artigo 5º, inciso LXVIII, da Constituição.
Conclusão
Diante desse contexto, a conclusão pela natureza imprópria do prazo do inquérito civil, previsto no § 2º do artigo 23 da LIA, revela-se compatível com a lógica do sistema sancionatório pátrio e com a finalidade do próprio instituto. Tal compreensão não autoriza investigações indefinidas, mas assegura a apuração efetiva de ilícitos complexos, sem afastar os mecanismos de controle interno e judicial destinados a coibir excessos e a garantir o direito fundamental à duração razoável do processo.
Essa leitura mostra-se especialmente adequada nos casos de improbidade administrativa que envolvem vultosos danos ao patrimônio público, esquemas sofisticados de fraude, multiplicidade de agentes e a necessidade de perícias técnicas, com análise de grande, situações incompatíveis com uma interpretação rigidamente peremptória do prazo investigativo.
[1] Neste sentido, à título de exemplo: PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; e FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa – Aspectos Jurídicos da Defesa do Patrimônio Público. São Paulo: Atlas, 1998. p. 224. e OSÓRIO, Fábio Medina. Improbidade Administrativa: observações sobre a Lei 8.429/1992. Porto Alegre: Síntese, 1998. p. 218.
[2] Recurso Ordinário em Habeas Corpus 11.722 – MT, Quinta Turma do Superior Tribunal de Justiça, Rel. Min. José Arnaldo da Fonseca, em 20.09.2001, DJ de 05.11.2001. p. 124.
[3] DE PALMA DEL TESO. Ángeles. El Principio de Culpabilidade en el Derecho Administrativo Sancionador. Madri: Tecnos, 1996. p. 38.
[4] https://www.revistas.usp.br/rdda/article/view/212678/206052
[5] Nesse sentido: HC 624.619/CE, Rel. Ministro OLINDO MENEZES, DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF 1.ª REGIÃO, SEXTA TURMA, julgado em 17/8/2021, DJe de 20/8/2021; HC 523.155/PR, Rel. Ministra LAURITA VAZ, SEXTA TURMA, julgado em 04/02/2020, DJe 17/02/2020.
[6] ANDRADE, Landolfo. Improbidade Administrativa e Empresarial. São Paulo: JusPodivm, 2025. p. 549.
[7] CHEIM, Flávio. A utilização do inquérito civil no direito eleitoral: a inconstitucionalidade do art. 105-A da Lei 9.504/1997. RePro 235/13. Set/2014.
[8]STJ, RMS: 30510 RJ 2009/0181206-6, Relator: Ministra ELIANA CALMON, Data de Julgamento: 17/12/2009, T2 – SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: Dje 10/02/2010.
[9] Também estabelecendo a possibilidade de mais de uma prorrogação do inquérito civil, desde que fundamentada, tem-se, também como exemplo: MP do Ceará (art. 19 da Res. 36/2016), MP do Rio de Janeiro (art. 25 da Resolução GPGJ nº 2.227/2018) MP do Pará (art. 34, da Resolução nº 12/2024),
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