É possível falar em cooperação federativa eficaz quando o ente consorciado carece de estrutura mínima para planejar e licitar? A resposta, ao que tudo indica, começa a ultrapassar o plano normativo e alcançar a realidade prática dos municípios – com ênfase especial nos de pequeno porte.
Em artigo que publicamos anteriormente [1], partimos da premissa de que os consórcios públicos poderiam representar alternativa institucionalmente sólida e juridicamente legítima para suprir as carências estruturais de muitos entes subnacionais.
Essa possibilidade, contudo, estava condicionada à existência de capacidade técnica mínima por parte do consórcio para processar, com autonomia e responsabilidade, todas as etapas da contratação pública, desde a fase preparatória até a gestão contratual.
Contudo, a prática nos revela – e uma recente decisão cautelar do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo[2] evidencia – uma problemática séria: a ausência de infraestrutura básica no consórcio público pode contaminar de nulidade todo o procedimento licitatório compartilhado, especialmente quando ausente a formalização prévia da intenção de registro de preços (IRP).
No precedente ora analisado, a Corte de Contas deixou assentado que não basta a existência de previsão legal genérica ou a manifestação de vontade política: é imprescindível que o consórcio atue com planejamento e efetiva capacidade administrativa, jurídica e técnica, sob pena de desvirtuamento do instituto e comprometimento do interesse público.
Consórcios públicos: entre o ideal cooperativo e os limites estruturais
A Constituição Federal de 1988 e a Lei nº 11.107/2005 reconheceram nos consórcios públicos uma das formas mais avançadas de cooperação federativa. Sua função seria permitir que entes de menor capacidade (técnica, financeira ou administrativa) unissem esforços para executar políticas públicas de forma coordenada e eficiente, inclusive por meio de licitações compartilhadas.
Na teoria, o consórcio aparecia como um vetor de superação de desigualdades estruturais. Na prática, contudo, essa atuação depende de requisitos objetivos mínimos de governança, que nem sempre se concretizam: equipe técnica, corpo jurídico próprio, autonomia orçamentária, estrutura de controle interno e mecanismos de gestão.
Na ausência desses elementos, a licitação compartilhada deixa de ser um exercício cooperativo para tornar-se uma simples formalidade institucional, com riscos evidentes de comprometimento da legalidade, eficiência e controle contratual.
A IRP como filtro prévio de legitimidade da ata compartilhada
A Lei nº 14.133/2021 consolidou o planejamento como etapa indissociável de toda e qualquer contratação pública. No caso da adoção do Sistema de Registro de Preços (SRP), isso se expressa na obrigatoriedade da Intenção de Registro de Preços (IRP), prevista no caput do artigo 86.
Mais do que um aviso prévio ao mercado, a IRP é um mecanismo de transparência, publicidade e indução de governança. Ela sinaliza, com antecedência, os objetos pretendidos e os órgãos interessados, permitindo não apenas maior competitividade, mas também maior rastreabilidade das adesões futuras (as chamadas “caronas” – § 2º do art. 86).
Sobre esse ponto, já tivemos a oportunidade de alertar, em artigo anterior publicado neste mesmo espaço [3], que, “sem IRP, não há carona possível em ata de registro de preços” – justamente por se tratar de um requisito jurídico-estrutural, e não apenas burocrático ou acessório.
Quando a licitação é compartilhada por um consórcio público, o cumprimento dessa etapa torna-se ainda mais essencial: é a IRP que formaliza e dá legitimidade ao agrupamento de demandas entre entes autônomos, prevenindo questionamentos futuros quanto à validade da ata ou à extrapolação dos quantitativos licitados.
Ausência de IRP, fragilidade do consórcio e risco à contratação
O TCE/SP, ao analisar a Cautelar em Procedimento de Contratação já indicada e determinar a anulação do certame, identificou falhas gravíssimas na fase de planejamento, com destaque para: i) ausência de regular e diligente planejamento apto a demonstrar o interesse comum entre os entes consorciados e de realização prévia do procedimento público de IRP; ii) inexistência de estrutura técnica, jurídica e administrativa do consórcio para processar a licitação e gerenciar as múltiplas atas dele decorrentes; iii) não demonstração de organização das duas linhas de defesa do controle das contratações (art. 169).
A manifestação da Corte de Contas Paulista é emblemática por reafirmar que a licitação compartilhada não pode se constituir em atalho para suprir a falta de estrutura dos entes consorciados ou eliminar o devido planejamento, mas sim um instrumento que exige ainda mais rigor, justamente por sua complexidade e capilaridade.
A interpretação conferida pelo TCE-SP ao caso concreto impõe um alerta contundente aos Municípios de pequeno porte: não basta a constituição formal do consórcio público para legitimar a realização da licitação compartilhada. É imprescindível que o consórcio disponha de estrutura mínima técnica, operacional, jurídica e administrativa, e que o processo esteja instruído com os artefatos indicativos do regular planejamento, sob pena de ver comprometida toda a contratação.
O Tribunal deixou claro, ainda, que, na ausência da Intenção de Registro de Preços (IRP) – aliada à fragilidade institucional do consórcio responsável pelo certame – todo o procedimento encontra-se viciado desde a origem, o que pode culminar na anulação dos ajustes celebrados e na responsabilização dos gestores envolvidos.
O cenário exige a adoção de estratégias preventivas – a começar pela correta estruturação das linhas de defesa do consórcio, a formalização rigorosa da IRP em todas as licitações compartilhadas, com ampla publicidade e detalhamento, e, não menos importante, a capacitação técnica de gestores municipais quanto aos riscos e responsabilidades associadas ao uso de atas consorciadas.
Síntese conclusiva – quando a forma protege a substância
A atuação consorciada pode, sim, representar um avanço na busca por soluções coletivas, sobretudo em contextos de escassez e fragmentação administrativa. Mas essa cooperação não prescinde da forma: sem estrutura mínima e sem o devido planejamento, a boa intenção sucumbe ao vício formal.
A exigência da IRP, longe de ser um entrave burocrático, é um instrumento de proteção da legalidade e da eficiência, especialmente quando há múltiplos entes envolvidos.
Ao reconhecer isso, o TCE/SP não impôs um obstáculo à atuação dos consórcios – apenas reafirmou que, na nova lei, a cooperação federativa exige mais do que a simples vontade política: exige estrutura, método e compromisso institucional com o interesse público.
[1] LIMA, Edcarlos Alves. Consórcio público e licitação compartilhada: alternativa para pequenos municípios: nova interpretação amplia atuação de consórcios públicos como instrumento de eficiência e cooperação federativa. JOTA, 29 maio 2025. Disponível aqui.
[2] Cautelar em Procedimento de Contratação – TCs 014651.989.25-3, 014785.989.25-2 e 014802.989.25-1, relatada pelo Conselheiro Dimas Ramalho e julgada em Plenário na sessão de 12/11/2025.
[3] LIMA, Edcarlos Alves. Antes do atalho, o caminho: por que sem IRP não há carona em ata de registro de preços. JOTA, s.d. Disponível aqui.
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