Desinformação em contextos eleitorais, direitos humanos e controle de convencionalidade

A desinformação tornou-se um dos problemas centrais das democracias contemporâneas e, em particular, dos processos eleitorais. A preocupação levou a Organização dos Estados Americanos, em 2018, a encarregar sua Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão de um guia de recomendações sobre o tema, publicado no ano seguinte. Desde 2017, os relatores para a liberdade de expressão da ONU, da OSCE e da própria OEA vêm formulando, em declarações conjuntas sucessivas, standards aplicáveis à desinformação e às eleições na era digital.

Essa genealogia normativa, contudo, diz pouco sobre o problema jurídico que chega aos tribunais. Sob a mesma categoria podem estar uma informação incorreta compartilhada por eleitor, uma acusação deliberadamente falsa contra candidato, um vídeo autêntico editado de forma enganosa, uma rede coordenada de contas artificiais, uma campanha financiada de modo oculto ou uma declaração falsa produzida por autoridade pública. Designar todas essas situações como fake news posterga sua precisa qualificação jurídica.

O problema é sensível para a Justiça Eleitoral: a velocidade do processo exige respostas rápidas, a circulação digital amplia o alcance de um conteúdo em poucas horas, e certas formas de manipulação incidem diretamente sobre o voto. Ao mesmo tempo, o discurso político ocupa posição central na proteção da liberdade de expressão, e uma intervenção judicial destinada a proteger a eleição pode alterar as condições da competição ou produzir efeitos mais amplos do que o litígio concreto.

O sistema interamericano de direitos humanos oferece uma contribuição a esse problema. Não porque a Corte Interamericana tenha elaborado doutrina acabada sobre desinformação, o que ainda não ocorreu, mas porque a articulação entre liberdade de expressão, direitos políticos, igualdade na competição eleitoral têm o potencial de servir de guia na resolução de alguns dos problemas solevados. O objetivo do presente ensaio é refletir sobre esses critérios, bem como sobre esses standards desenvolvidos internacionalmente. O argumento é que tais documentos, decisões e recomendações constituem boas práticas a serem conhecidas e difundidas para uma solução de problemas baseada na interpretação internacional de direitos humanos.

Qualificação do fenômeno

A primeira cautela ao abordar a questão consiste em não transformar “desinformação” em categoria jurídica excessivamente ampla. Termos como fake news, desinformação, informação incorreta, propaganda e pós-verdade são frequentemente utilizados de modo intercambiável, embora descrevam fenômenos distintos. A imprecisão é particularmente relevante na América Latina, onde o Estado não figura apenas como regulador externo do problema: autoridades públicas e agentes políticos também podem produzir e amplificar narrativas enganosas.

O guia sobre desinformação deliberada em contextos eleitorais, elaborado pela OEA em 2019, adota definição deliberadamente restrita: disseminação massiva de informação falsa, com conhecimento de sua falsidade e intenção de enganar o público. A definição impede que erro, divergência interpretativa, opinião ou conteúdo simplesmente controverso sejam tratados como desinformação.

Para a decisão judicial, a distinção é relevante. Uma informação pode ser falsa sem que o autor saiba disso; um conteúdo pode ser verdadeiro, mas editado para produzir impressão enganosa; uma mensagem pode não conter falsidade alguma e, ainda assim, integrar operação de amplificação artificial financiada de modo oculto. A Declaração Conjunta sobre Liberdade de Expressão e Eleições na Era Digital, de 2020, identifica essas hipóteses com maior precisão: propaganda computacional, comportamento inautêntico coordenado e microdirecionamento de dados pessoais sem consentimento do eleitor. Em nenhuma delas o problema está necessariamente na falsidade de uma proposição, mas na conduta de quem produz artificialmente alcance, oculta identidade ou financiamento, ou utiliza dados para dirigir propaganda.

A distinção entre conteúdo e conduta é, portanto, o primeiro critério de análise. Em muitas situações, a resposta jurídica não depende de estabelecer judicialmente a verdade de uma proposição: o problema pode estar na identidade falsa do emissor, no financiamento não declarado, na automação ou na criação artificial de alcance. Quanto mais precisamente o direito isole a conduta ilícita, menor a necessidade de intervir sobre o conteúdo, e disciplinar o comportamento pode ser mais preciso e menos restritivo do que determinar a remoção da mensagem.

A mesma cautela orienta a identificação do emissor. Não é juridicamente indiferente que a informação provenha de um cidadão, de um candidato ou de uma autoridade pública. Os standards interamericanos reconhecem às altas autoridades dever acrescido de diligência na verificação e apresentação dos fatos que fundamentam suas manifestações, em razão do alcance e da credibilidade associados à posição institucional que ocupam. Tal circunstância não converte toda afirmação incorreta de uma autoridade em ilícito, mas torna a posição de quem fala elemento juridicamente relevante para a avaliação da conduta. A informação incorreta compartilhada por eleitor, a fabricação deliberada de uma acusação e o uso do aparato estatal para difundir versão sabidamente falsa dos fatos não apresentam, portanto, a mesma estrutura jurídica.

O segundo critério diz respeito à dimensão do processo eleitoral em que o problema se apresenta. Há diferenças relevantes entre informação falsa sobre o local de votação, acusação contra a atuação pública de candidato e mensagem que questiona a confiabilidade das instituições eleitorais.

No primeiro caso, há conexão direta com o exercício do direito político: informações falsas sobre data, local, documentação ou procedimento de votação podem impedir concretamente o eleitor de votar, o que autoriza resposta estatal mais rápida e intensa. No segundo, o problema está no núcleo do debate eleitoral: acusações sobre candidatos, sua atuação pública e suas posições políticas devem ser examinadas à luz da proteção reforçada do discurso de interesse público, e é nesse campo que a jurisprudência interamericana, desde Ricardo Canese vs. Paraguai, exige cautela particular com respostas sancionatórias capazes de restringir o debate necessário à formação da vontade eleitoral. O terceiro caso é mais complexo: a proteção da integridade das instituições eleitorais não pode se converter em direito das instituições a não serem criticadas. A afirmação de que houve fraude pode constituir crítica política genérica, denúncia fundada em elementos concretos, fabricação documental ou parte de operação coordenada para impedir o voto — hipóteses que a categoria “desinformação”, isoladamente, não distingue.

A identificação da dimensão atingida não resolve, porém, o problema analisado: uma mensagem pode incidir sobre a confiança nas instituições sem produzir, só por isso, dano juridicamente suficiente para justificar sua remoção. A classificação inicial situa o problema; a demonstração do dano é exigência posterior e distinta.

Em muitos casos, “desinformação” é ainda categoria menos precisa do que institutos já disponíveis no Direito Eleitoral: fraude, abuso de poder, propaganda irregular, uso ilícito de dados, financiamento oculto, coação ou tentativa de suprimir o voto. O próprio Guia da OEA admite que condutas destinadas a enganar eleitores para impedir o voto sejam tratadas pelos mecanismos já existentes na legislação eleitoral, e não necessariamente por categoria nova; o desenvolvimento de respostas à desinformação não deveria descartar as categorias disponíveis, e a primeira tarefa é buscar a qualificação jurídica mais precisa.

Standards interamericanos no combate à desinformação

A Corte Interamericana ainda não consolidou doutrina autônoma sobre desinformação, mas sua jurisprudência permite reconstruir progressivamente o problema.

Em Ricardo Canese, a Corte reconhece a proteção reforçada da circulação de informações e opiniões durante o processo eleitoral, dado o papel central do debate sobre candidatos e assuntos públicos na formação da vontade dos eleitores. Moya Chacón, embora fora de contexto eleitoral estrito, reforça a cautela devida diante de respostas sancionatórias ao discurso sobre assuntos públicos. Capriles integra liberdade de expressão, direitos políticos e igualdade em análise conjunta das condições da competição eleitoral, e Gadea Mantilla situa a questão em compreensão mais estrutural das condições institucionais de uma eleição autêntica.

A desinformação entra nesse quadro não como categoria autônoma de discurso proibido, mas como fenômeno capaz de afetar, por meios distintos, condições protegidas por esses direitos. A contribuição dessa jurisprudência não consiste em listar conteúdos permitidos e proibidos, mas em situar a circulação da informação no interior das condições jurídicas de uma eleição autêntica protegidas por tratados internacionais.

Como se sabe, a liberdade de expressão, prevista no artigo 13 da Convenção Americana, possui dimensão individual e dimensão social: protege o direito de transmitir informações e o direito da coletividade de recebê-las e de acessar pluralidade de ideias. No contexto eleitoral, essa proteção se articula ao artigo 23, relativo aos direitos políticos. A questão deixa de ser apenas a liberdade de quem fala e passa a incluir as condições em que o eleitor forma sua vontade. Isso não autoriza, contudo, controle geral da veracidade do debate público: a Declaração Conjunta de 2017 afirma que a liberdade de expressão não protege apenas afirmações corretas, e que proibições gerais baseadas em categorias vagas como “notícias falsas” são incompatíveis com os standards internacionais.

Uma leitura conjunta dessa jurisprudência com os standards especializados desenvolvidos no âmbito interamericano permite desagregar o problema em cinco exigências.

A primeira é a qualificação do discurso ou da conduta: é necessário determinar se se está diante de fato verificável, opinião, sátira, conteúdo manipulado ou operação de circulação artificial. É essa distinção que define a intensidade da proteção e a natureza da prova exigida.

A segunda é a identificação do dano concreto. Não basta afirmar que um conteúdo é prejudicial à democracia; a decisão deve indicar qual direito ou condição do processo eleitoral é efetivamente afetada. Em ilustração, cabe verificar se a mensagem impede o voto, viola a honra de terceiro, incita violência, altera as condições da competição, oculta financiamento ou interfere em procedimento eleitoral determinado. A OEA recomenda que os juízes, antes de restringir discurso classificado como desinformação, identifiquem o dano produzido e limitem a decisão ao necessário; sem dano juridicamente definido, a desinformação corre o risco de se transformar em cláusula geral de restrição da expressão.

A terceira é a prova. Falsidade, caráter deliberado, autoria e efeitos são problemas diferentes: não se presume conhecimento da falsidade a partir do erro, tampouco a grande circulação de mensagem demonstra, por si só, intenção de enganar. Alcance e causalidade também não se equivalem — a decisão que associa determinado conteúdo a um resultado eleitoral deve explicitar os elementos que sustentam a conclusão. A urgência do processo eleitoral pode justificar procedimentos céleres, mas não elimina a necessidade de demonstrar os fatos dos quais depende a restrição.

A quarta é a aplicação do teste do artigo 13 da Convenção: a restrição deve ter base legal precisa, perseguir finalidade legítima e ser necessária e proporcional. A legalidade importa diante da tendência de transformar expressões como fake news ou “conteúdo enganoso” em fundamentos autônomos de intervenção — quanto mais vaga a categoria, maior o risco de o aplicador do direito definir, a um só tempo, o comportamento proibido e a sanção. A finalidade também deve ser especificada: “proteger a democracia” é fórmula abstrata demais para permitir controle efetivo de proporcionalidade; é necessário indicar se a medida busca assegurar o voto, proteger direito de terceiro, impedir violência, garantir igualdade na competição ou preservar procedimento eleitoral.

A quinta e última exigência refere-se à necessidade e à extensão da medida. Entre permitir a circulação e remover o conteúdo há respostas intermediárias — informação oficial, correção, contextualização, direito de resposta, transparência sobre origem ou financiamento, limitação de impulsionamento e medidas ao comportamento inautêntico. A remoção deve ser avaliada não por sua eficácia, mas por sua indispensabilidade, e antes de ordená-la o juiz deveria justificar por que essas alternativas seriam insuficientes.

O exame da necessidade abrange também a extensão da ordem. Decisões sobre a internet não afetam apenas as partes: ordens genéricas para retirar “conteúdos semelhantes” ou suspender “contas relacionadas” podem alcançar manifestações jamais examinadas, razão pela qual os standards da OEA recomendam que os juízes considerem o impacto sistêmico de suas decisões e a arquitetura descentralizada da rede. A delimitação da ordem — quanto ao conteúdo, à conta, ao prazo, ao alcance e à possibilidade de revisão — integra a própria proporcionalidade da medida, que pode ter finalidade legítima e, ainda assim, ser incompatível com a Convenção em razão de sua extensão.

Considerações finais

A desinformação coloca a Justiça Eleitoral diante de risco real de lesão de direitos constitucionalmente e internacionalmente protegidos. A contribuição de standards internacionais está em impedir que o juiz passe diretamente da constatação da falsidade à restrição do discurso. É por isso que a experiência interamericana interessa: não como doutrina pronta sobre desinformação, mas como conjunto de boas práticas já testadas diante de dilemas equivalentes — distinguir conduta de conteúdo, exigir prova da falsidade e do dolo, isolar o dano concreto e escolher a resposta menos restritiva.

Conhecer e difundir esses standards daria à Justiça Eleitoral parâmetros mais precisos para decidir, sem transformar o combate à desinformação em nova forma de censura ao debate público. Os documentos, as decisões e as recomendações do sistema interamericano constituem boas práticas a serem conhecidas e difundidas, e é nelas que a Justiça Eleitoral pode encontrar uma solução para seus problemas fundada na interpretação internacional de direitos humanos.