Dino reforça que emendas parlamentares não podem ser controladas por terceiros

O ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal, reafirmou que as emendas parlamentares não podem ser controladas, administradas ou direcionadas por pessoas sem mandato eletivo, como ex-parlamentares, dirigentes partidários ou quaisquer outros terceiros. Ao dar continuidade à supervisão do cumprimento das medidas de transparência determinadas na ADPF 854, Dino afirmou que apenas deputados e senadores têm legitimidade constitucional para propor, deliberar e indicar a execução das emendas ao orçamento da União, vedando qualquer forma de “terceirização” dessa atribuição.

Na decisão proferida nesta terça-feira (14/7), o magistrado também analisou os mais recentes relatórios produzidos pela Controladoria-Geral da União, pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS, pela Advocacia-Geral da União e pelo Ministério da Gestão e da Inovação, que apontam avanços na implementação dos mecanismos de transparência, mas também revelam falhas de rastreabilidade, prestação de contas e controle na execução de bilhões de reais provenientes de emendas parlamentares.

A ADPF 854 tornou-se o principal processo no STF para discutir a constitucionalidade e a transparência das emendas parlamentares, especialmente após as controvérsias envolvendo o “orçamento secreto”. Ao longo dos últimos anos, a corte passou a exigir mecanismos que permitam identificar quem propõe, quem aprova, quem executa e quem recebe os recursos provenientes das emendas.

Como resultado dessas discussões, Executivo e Legislativo apresentaram, em fevereiro de 2025, um plano de trabalho conjunto, posteriormente homologado pelo STF, comprometendo-se a adotar novas regras de transparência e rastreabilidade para todas as modalidades de emendas parlamentares. Desde então, Flávio Dino vem acompanhando a execução desse acordo por meio de decisões periódicas e da análise de auditorias feitas pelos órgãos de controle.

Mercado incompatível com a Constituição

Dino enfatiza que o plano firmado entre os poderes parte de uma premissa considerada elementar: somente parlamentares podem propor e deliberar sobre emendas ao orçamento. Segundo ele, essa lógica decorre diretamente da Constituição e explica por que o novo modelo de transparência não admite a existência de “emendas de terceiros”, expressão utilizada para se referir a pessoas que não exercem mandato parlamentar, mas que, na prática, influenciam a destinação de recursos públicos. O ministro ressalta que todas as mudanças promovidas pelo Congresso foram estruturadas justamente para permitir a identificação precisa do parlamentar responsável por cada emenda e impedir que agentes externos assumam esse papel.

O magistrado detalha ainda as regras constitucionais e regimentais aplicáveis às emendas individuais, de bancada e de comissão, demonstrando que cada modalidade possui procedimentos próprios para apresentação, deliberação e execução, sempre vinculados à atuação formal dos parlamentares.

Segundo Dino, as emendas existem para permitir que representantes eleitos destinem recursos públicos às necessidades da população que representam. Por isso, elas não podem ser tratadas como patrimônio pessoal dos parlamentares, nem como ativos que possam ser cedidos, negociados ou transferidos.

Na avaliação do ministro, permitir que ex-parlamentares, dirigentes partidários ou outros agentes privados mantenham influência sobre a distribuição de verbas públicas viola princípios constitucionais como os da legalidade, da moralidade administrativa, da finalidade pública e da indisponibilidade do patrimônio público. Ele afirma que seria ainda mais grave admitir que pequenos grupos políticos repassassem a terceiros o controle sobre parcelas do orçamento geral da União.

A decisão também diferencia os acordos políticos legítimos da delegação de competências constitucionais. Para Dino, parlamentares podem ouvir sugestões de aliados políticos, mas não podem transferir a terceiros as prerrogativas inerentes ao mandato. O ministro observa que essas atribuições possuem natureza personalíssima, razão pela qual não podem ser delegadas, cedidas ou exercidas informalmente por quem não ocupa cargo eletivo.

“Não há dúvida de que acordos partidários podem ser celebrados, mas jamais podem implicar o descumprimento da Constituição Federal. Seria normal que um parlamentar atendesse a uma sugestão eventual de um aliado político, mas é totalmente anômalo que ex-parlamentares mantenham cotas orçamentárias informais e, diretamente, transmitam ordens para funcionários da Casa Parlamentar. As prerrogativas inerentes ao mandato parlamentar não constituem posições jurídicas livremente disponíveis por seus titulares e, por isso, não podem ser delegadas, cedidas ou informalmente transferidas a terceiros, sob pena de afronta aos princípios da indisponibilidade do interesse público e do patrimônio público.”

Como exemplo, ele compara a situação às estruturas funcionais colocadas à disposição dos congressistas, como gabinetes e apartamentos funcionais, que não podem ser cedidos ou alugados a particulares justamente porque pertencem ao patrimônio público. Na mesma lógica, Dino sustenta que as emendas parlamentares não podem ser objetos de um “mercado de terceirização ou privatização”, sob pena de afronta aos princípios constitucionais que regem a administração pública.

Falhas na aplicação dos recursos

A decisão também analisa uma série de auditorias produzidas pela Controladoria-Geral da União. No caso das “emendas Pix”, a CGU examinou a aplicação de recursos transferidos entre 2020 e 2024 e identificou problemas relevantes. Entre os principais achados estão deficiências em planos de trabalho, irregularidades em licitações e contratos, falhas de transparência, deficiência na prestação de contas e problemas de rastreabilidade da aplicação dos recursos. Foram apontados ainda indícios de direcionamento de contratações, sobrepreço e superfaturamento em parte dos municípios auditados.

Outro relatório analisou repasses feitos a organizações da sociedade civil. Embora a auditoria tenha constatado a capacidade técnica das entidades avaliadas, também foram identificadas fragilidades em mecanismos de monitoramento, transparência, governança e controle, além de impropriedades na execução de um termo de fomento celebrado com a Confederação Brasileira do Desporto Escolar (CBDE).

Fragilidades estruturais

O ministro relator também examinou auditoria feita pelo Denasus sobre recursos destinados ao Sistema Único de Saúde por meio de emendas parlamentares.

O levantamento concluiu que permanecem deficiências importantes na gestão, no monitoramento e na prestação de contas desses recursos. Segundo o relatório, as falhas mais recorrentes dizem respeito à baixa rastreabilidade da execução financeira, à deficiência dos controles administrativos, à ausência de indicadores de desempenho e à pouca transparência das informações disponibilizadas pelos gestores públicos.

Além disso, as auditorias identificaram situações que podem resultar em devolução de recursos ao erário, além de vulnerabilidades que aumentam os riscos de ineficiência e irregularidades na aplicação das verbas destinadas à saúde pública.

Por fim, Flávio Dino rebateu críticas de que o Supremo está interferindo nas atribuições do Congresso. De acordo com ele, o Judiciário não decide quais municípios receberão recursos, nem quais políticas públicas devem ser financiadas. A atuação do STF, afirma ele, limita-se a assegurar que a tramitação e a execução das emendas respeitem a Constituição, a legislação orçamentária e os princípios da administração pública.

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ADPF 854