Atuação do CNJ no tratamento processual de instituições financeiras

A Constituição, ao tratar da estrutura e organização do Poder Judiciário, instituiu o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) como órgão de controle externo de natureza administrativa, financeira e disciplinar, nos termos do artigo 103-B. Criado pela Emenda Constitucional nº 45/2004, exerce papel fundamental na fiscalização da atuação dos órgãos judiciários e no aprimoramento da gestão da Justiça, sem afastar a autonomia constitucionalmente assegurada aos tribunais e aos magistrados.

Conforme § 4º do artigo 103-B da Constituição, compete ao CNJ o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e a fiscalização do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes. Para tanto, a Constituição lhe atribuiu, entre outras funções, o dever de zelar pela autonomia do Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares dentro de sua competência; fiscalizar a observância dos princípios previstos no artigo 37 da Constituição quanto à legalidade dos atos administrativos; apreciar e revisar atos administrativos praticados pelos órgãos do Poder Judiciário; receber reclamações e exercer competência disciplinar sobre magistrados e serviços judiciários; além de elaborar relatórios estatísticos e diagnósticos sobre o funcionamento da Justiça brasileira.

A atuação do CNJ, portanto, encontra fundamento constitucional específico e delimitado, voltado ao aperfeiçoamento da administração judiciária, à garantia da eficiência institucional e ao controle da regularidade administrativa e funcional do Poder Judiciário. Embora detenha competência normativa para disciplinar matérias inseridas em seu campo de atuação, deve observar os limites estabelecidos pela própria Constituição, não podendo representar inovação normativa que extrapole sua função constitucional ou interfira em matérias submetidas à reserva legal.

Nessa perspectiva, a doutrina reconhece que a criação de órgãos de controle externo do Poder Judiciário representa importante mecanismo de aprimoramento da atividade judicial, contribuindo tanto para a formulação de uma política judiciária quanto para evitar o isolamento institucional da magistratura. Além disso, confere maior legitimidade democrática ao sistema de Justiça, já que a investidura dos membros do Judiciário não decorre diretamente da escolha popular, exercendo relevante função no âmbito da administração da Justiça, embora permaneça integrado à estrutura do próprio Poder Judiciário, especialmente em razão da predominância de magistrados em sua composição [1].

Execuções de títulos extrajudiciais de instituições financeiras

É nesse contexto que se insere a análise crítica da Resolução nº 683/2026 do CNJ, cuja compatibilidade com os limites constitucionais que lhe são merece exame, especialmente quanto ao alcance de sua competência regulamentar e aos efeitos produzidos sobre a organização, funcionamento e atuação dos órgãos integrantes do Poder Judiciário.

Vigente desde 10 de junho de 2026, a resolução dispõe sobre a racionalização das execuções de títulos extrajudiciais ajuizadas por instituições financeiras, estabelecendo mecanismos destinados à redução do acervo processual e ao encerramento de demandas consideradas sem perspectiva de recuperação do crédito, quando preenchidos, cumulativamente, os seguintes requisitos:

o valor do título, na data da distribuição, deve ser inferior a R$ 10.000,00;
não tenha sido localizado o devedor ou bens passíveis de penhora, mesmo após diligências, inclusive por meio do sistema Sisbajud; e
inexistam embargos à execução ou exceção de pré-executividade pendentes de apreciação ou, caso apresentados, tenham sido integralmente rejeitados.

Antes da extinção, deverá ser assegurada a manifestação do exequente, até para evitar a prolação de decisão surpresa, nos termos do artigo 10 do CPC, que será intimado para, no prazo de 15 dias, comprovar a localização do devedor ou de bens penhoráveis, demonstrar fato superveniente que justifique o prosseguimento da execução ou afastar a incidência dos critérios previstos na resolução. A extinção ocorrerá sem resolução do mérito, com fundamento no artigo 485, VI, do CPC, sem impedir o ajuizamento de nova execução, desde que observado o prazo prescricional.

Além disso, a Resolução estabelece exigências específicas para o ajuizamento de novas execuções por instituições financeiras, determinando que a petição inicial contenha obrigatoriamente o CPF ou CNPJ do executado, sob pena de indeferimento, bem como prevendo a regularização dos processos em curso para complementação dessas informações.

Limites da competência do CNJ

Quer parecer, em uma rápida leitura, que a resolução busca conferir maior eficiência à prestação jurisdicional, reduzindo a tramitação de execuções consideradas — segundo critérios que o CNJ estipulou — inviáveis economicamente.

Entretanto, ao estabelecer hipótese normativa de encerramento compulsório de demandas executivas privadas e criar limitações específicas direcionadas apenas às instituições financeiras, o ato suscita debate quanto aos limites da competência regulamentar do CNJ.

De fato, as disposições instituídas pela resolução alcançam matéria de natureza eminentemente processual, ao disciplinar requisitos, condições de desenvolvimento e consequências processuais das execuções, campo submetido à competência legislativa privativa da União — artigo 22, I, da Constituição — cuja regulamentação compete ao legislador federal.

Poderia o CNJ, por meio de ato administrativo normativo, inovar na ordem jurídica criando restrições ou hipóteses processuais não previstas em lei, sob pena de extrapolação da função constitucional que lhe foi atribuída?

O conteúdo da resolução fere os princípios constitucionais da igualdade, do acesso à Justiça, da inafastabilidade da jurisdição e da autonomia da atividade jurisdicional?

Parece-nos que não, diante dos termos do artigo 22, I, da Constituição, pois está disciplinando competência reservada ao Poder Legislativo federal, exercida por meio da edição de leis em sentido formal, não podendo ser substituída por atos normativos administrativos expedidos por órgãos do Poder Judiciário.

Competência do CNJ não autoriza criação de regras processuais

Embora o artigo 103-B, § 4º, da Constituição atribua ao CNJ competência para o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e para a expedição de atos regulamentares no âmbito de suas atribuições, essa prerrogativa deve ser compreendida dentro dos limites constitucionais impostos ao órgão. A competência regulamentar do CNJ destina-se ao aperfeiçoamento da administração judiciária e à organização interna dos serviços judiciais, não autorizando a criação de novas regras processuais, tampouco destinadas a um grupo específico — no caso as instituições financeiras — ou mesmo a alteração das condições para o exercício da tutela jurisdicional, ou ainda consequências processuais não previstas em lei.

Nesse contexto, ao determinar a extinção de determinadas execuções, impor requisitos específicos para o ajuizamento de demandas e estabelecer condições para o regular desenvolvimento do procedimento executivo, a Resolução nº 683/2026 ultrapassa mera disciplina administrativa, criando verdadeira norma processual, invadindo a competência legislativa atribuída constitucionalmente à União, na medida em que modifica a forma de exercício do direito de ação e interfere diretamente no procedimento previsto pelo Código de Processo Civil.

Inclusive, a compreensão de que a competência normativa dos órgãos do Poder Judiciário encontra limites na reserva constitucional de competência legislativa foi recentemente reafirmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.692/MA [2], de relatoria do ministro Flávio Dino.

Na ocasião, o Supremo Tribunal Federal analisou a validade de normas regimentais editadas pelo Tribunal de Justiça do Maranhão que, embora inseridas em ato normativo interno do próprio, acabavam por modificar regras relativas ao sistema recursal previsto no Código de Processo Civil. O ministro relator destacou que, ainda que atos infralegais dotados de autonomia normativa, como regimentos internos dos tribunais e resoluções do Conselho Nacional de Justiça, possam ser submetidos ao controle de constitucionalidade, sua atuação normativa encontra limites nas competências definidas pela Constituição.

União é responsável por legislar direito processual

Segundo consignado no voto, compete privativamente à União legislar sobre direito processual, nos termos do artigo 22, inciso I, da Constituição, não sendo permitido a órgãos administrativos ou judiciais criar restrições, requisitos ou alterações na sistemática processual estabelecida pela legislação federal. O precedente ressaltou que normas editadas por órgãos do Judiciário não podem inovar em matéria processual, sob pena de usurpação da competência legislativa da União.

A decisão também destacou que, embora exista distinção entre normas de processo e normas de procedimento, quando a disciplina criada interfere diretamente no exercício de direitos processuais previstos no CPC, há invasão da competência legislativa federal. No caso concreto, o STF reconheceu que o ato normativo impugnado havia criado obstáculos ao cabimento de recurso e alterado o momento de esgotamento das instâncias ordinárias, declarando configurada a usurpação da competência legislativa da União em matéria processual.

Esse entendimento se aplica, por analogia, à análise da Resolução nº 683/2026 do CNJ, pois, embora editada sob o fundamento de racionalização da atividade judiciária, a norma não se limita à organização administrativa dos serviços judiciais, mas estabelece consequências diretamente relacionadas ao exercício do direito de ação e ao desenvolvimento do procedimento executivo, sendo destinada apenas a um setor da economia — as instituições financeiras. Ao criar hipóteses de extinção de execuções e impor condições para o ajuizamento e prosseguimento das demandas ajuizadas pelos Bancos, a resolução disciplina matéria eminentemente processual, cuja regulamentação, conforme a Constituição e a jurisprudência do STF, compete ao legislador federal.

Nesse mesmo sentido, a doutrina observa que a constitucionalidade formal dos atos normativos está condicionada à observância das regras de competência e aos requisitos procedimentais estabelecidos pela Constituição para sua criação [3]. Desse modo, quando determinado órgão edita norma fora dos limites de sua competência constitucional ou invade matéria reservada a outro ente ou Poder, verifica-se vício formal de constitucionalidade, decorrente da inadequação do processo de formação normativa.

Além disso, a resolução, ao estabelecer hipótese própria de extinção das execuções de títulos extrajudiciais com base na ausência de localização do devedor ou de bens penhoráveis, criou uma modalidade autônoma de encerramento do processo executivo não prevista no CPC, sem observar o regime jurídico estabelecido pelo legislador federal.

Deste modo, a resolução altera a disciplina legal da execução, antecipando a extinção de demandas executivas em situações nas quais o CPC prevê procedimento específico. Trata-se, portanto, de inovação normativa que interfere diretamente no desenvolvimento do processo executivo e nos efeitos jurídicos da prescrição intercorrente, matéria de natureza eminentemente processual e cuja regulamentação compete privativamente à União.

Assim, ainda que a finalidade da resolução, relacionada à eficiência e à gestão do acervo judicial, possa ser considerada legítima, não poderia o CNJ, sob o fundamento de racionalização administrativa, substituir-se ao legislador federal para estabelecer limitações ao exercício da jurisdição e criar regras gerais de natureza processual apenas para um grupo determinado de instituições privadas.

[1] Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 39. ed., rev. e atual. até a Emenda Constitucional n. 90, de 15.9.2015. São Paulo: Malheiros, 2016. p. 1085.

[2] “Ação direta de inconstitucionalidade. Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão (art. 643, caput e parágrafo único). Restrição do agravo regimental e esgotamento prematuro da instância ordinária. I. Caso em exame. Ação direta ajuizada contra normas do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão que restringem a utilização do agravo regimental e antecipam o momento processual do esgotamento das vias ordinárias. II. Questão em discussão 2. A controvérsia posta cinge-se a saber, sob o prisma formal, se o TJMA teria invadido a competência legislativa da União (CF, art. 22, I) e exorbitado seus poderes normativos (CF, art. 99, I). Na perspectiva material, discute-se a violação ao princípio da ampla defesa. III. Razões de decidir 3. A norma do art. 643, caput, do RITJMA criou obstáculo à plena aplicação do art. 1.021 do CPC/2015, em afronta à legislação federal, que assegura a interposição de agravo interno contra qualquer decisão singular, independentemente de seu conteúdo ou fundamento. 4. Em tal situação, além de não admitir o agravo regimental, o RITJMA considera “esgotada a via ordinária para efeito de recursos perante os tribunais superiores”. O exaurimento prematuro da via processual ordinária afeta o cabimento dos recursos especial e extraordinário, inclusive da reclamação constitucional, interferindo indevidamente na competência legislativa da União em matéria processual (CF. art. 22, I). IV. Dispositivo e tese 5. Ação direta conhecida e pedido julgado procedente.”
(ADI 7692, Relator(a): Flávio Dino, Tribunal Pleno, julgado em 16-03-2026, P. 13-04-2026)

[3] SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de direito constitucional. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 1085.