Direito de superfície x servidões civil e administrativa: aspectos legais

A crescente exploração econômica de imóveis, especialmente em setores estratégicos como petróleo e gás natural, tem exigido a utilização de instrumentos jurídicos capazes de viabilizar a ocupação e o uso de áreas privadas por terceiros. Nesse contexto, destacam-se dois institutos de direito real frequentemente considerados: o direito de superfície e as servidões.

Embora ambos possam, em determinadas situações, atender a finalidades semelhantes, possuem naturezas jurídicas distintas, com impactos relevantes quanto à estrutura contratual, à extensão de direitos e obrigações e à segurança jurídica das partes envolvidas.

O artigo 1.225 do Código Civil define, dentre outros, a superfície e as servidões como direitos reais, cujas regras e normas disciplinam as relações jurídicas estabelecidas entre pessoas (relação jurídica sempre se dá entre pessoas) e bens/coisas determinados(as) ou determináveis, suscetíveis de apropriação.

Os artigos 1.369 a 1.377 do Código Civil disciplinam o que se denominou de Direito de Superfície, pelo qual o proprietário de um terreno concede a outrem (superficiário), por um período (usualmente “determinado”, mas admitindo a possibilidade de ser “indeterminado”), o direito de lá construir ou plantar, adquirindo o superficiário a propriedade dessas construções/plantações.

A chamada Servidão Civil, por sua vez, está disciplinada logo na sequência, especificamente nos artigos 1.378 ao 1.389 do Código Civil, e consiste no direito (real) constituído em proveito de um imóvel (dominante) sobre outro (serviente), exigindo, portanto, a existência de dois imóveis distintos — o que a diferencia estruturalmente do direito de superfície.

Importa salientar que as servidões civis, enquanto instituto de direito privado, são aquelas constituídas por vontade e conveniência das partes interessadas por ato oneroso (mais comum) ou não, visando uma maior funcionalidade e/ou mesmo um melhor aproveitamento econômico do imóvel dominante. Trata-se, pois, de um mecanismo clássico de “harmonização” e uso racional entre propriedades vizinhas, não se confundindo com o “direito” de passagem forçada comumente apelidado pela doutrina de “servidão legal” ou “compulsória” previsto no capítulo “Dos Direitos de Vizinhança”, estabelecido pelo artigo 1.285 do Código Civil, que faculta ao dono do prédio que não tiver acesso a via pública (imóvel encravado) “constranger o vizinho a lhe dar passagem”, mediante pagamento de indenização.

Já a servidão administrativa, enquanto instituto de direito público,  pode, por um lado, compreender o direito exercido pelo poder público sobre propriedade de terceiros, com declaração de utilidade pública do imóvel (e área de exploração para implantação de instalações) para fins de desapropriação e instituição de servidão administrativa (verdadeira “desapropriação”), não havendo, nesse caso, “contrato” ou opção do particular, proprietário do imóvel, em conceder ou não ao ente público o direito de servidão em seu imóvel, mas, sim, “perda” da propriedade, que é transmitida em definitivo à administração pública (após processo expropriatório e pagamento de justa indenização).

Mas também pode significar, por outro lado, um encargo imposto sobre um bem imóvel em proveito da utilidade pública de uma coisa. E este é o conceito de servidão administrativa que nos interessa aqui. Em outras palavras, um ônus a ser suportado pelo proprietário do imóvel pelo uso público de determinada área de seu imóvel em benefício da coletividade, sem lhe retirar a propriedade. Ao fim e ao cabo, é uma forma de limitação imposta ao seu domínio, em prol da supremacia do interesse público.

Sem se confundir com o próprio conceito e pressuposto da servidão civil do Código Civil, a servidão administrativa não estabelece utilidade a outro imóvel, embora implique, por força do disposto no artigo 176-A, §1º, da Lei nº 6.015/73 (a denominada Lei de Registros Públicos), em abertura de “nova” matrícula individualizada.

Além disso, diferente do instituto da desapropriação, em que há perda da propriedade do titular do imóvel e pagamento de justa indenização, na servidão administrativa só haverá indenização ao proprietário do imóvel se houver real “prejuízo” pela restrição do uso e fruição da propriedade em benefício da coletividade, enquanto que, no direito de superfície, é comum a estipulação de pagamento periódico pelo uso do imóvel, assemelhando-se, em certa medida, a contratos de locação ou arrendamento, mas com maior robustez jurídica por se tratar de direito real.

Prazo e perspectiva registral

No mais, com o intuito de estabelecer alguns comparativos entre o direito de superfície e a servidão administrativa, pode-se dizer que, no direito de superfície, há efetiva constituição de um direito real autônomo em favor do superficiário, com possibilidade de uso, fruição e até disposição da construção ou plantação realizada. O proprietário do solo mantém a titularidade, mas com limitações decorrentes do direito concedido. Trata-se, portanto, de relação jurídica bilateral, contratual e patrimonialmente estruturada. Na servidão administrativa, por outro lado, não há desmembramento do domínio. O proprietário continua sendo titular do bem, mas sofre restrições no exercício de seu direito em prol de interesse público. Não há autonomia do direito, tampouco sua livre transmissibilidade, sendo a servidão inseparável do imóvel.

Quanto ao prazo, o direito de superfície, à luz do Código Civil, é necessariamente temporário, embora a Lei Federal nº 10.257/2001 (denominada “Estatuto da Cidade”) admita maior flexibilidade, inclusive com prazos indeterminados (que é diferente de “perpétuo”) em situações vinculadas ao interesse social. A servidão administrativa, por sua vez, subsiste enquanto perdurar a utilidade pública que a justifica.

Sob a perspectiva registral, o direito de superfície não implica a abertura de matrícula própria para o direito superficiário, sendo registrado na matrícula do imóvel. Contudo, há autonomia patrimonial suficiente para permitir, por exemplo, a constituição de garantias reais tanto sobre o solo quanto sobre a superfície, de forma independente. A servidão administrativa, por outro lado, pode ensejar a abertura de matrícula individualizada, conforme previsão da Lei de Registros Públicos (artigo 176-A, §1º), refletindo a restrição imposta ao imóvel, ainda que sem criação de direito autônomo destacável.

Na prática, a escolha entre direito de superfície e servidão administrativa deve considerar a finalidade da ocupação, a natureza da atividade exercida e o grau de autonomia desejado para o explorador da área.

Em atividades como, por exemplo, exploração de petróleo e gás natural, embora a servidão administrativa seja juridicamente possível, o direito de superfície tende a oferecer maior segurança e flexibilidade contratual. Isso porque permite disciplinar de forma mais clara as obrigações das partes, estabelecer remuneração contínua pelo uso da área e estruturar juridicamente a exploração com maior previsibilidade, além de a possibilidade de instituição por prazo indeterminado — desde que vinculada à finalidade pública — reforçar a adequação do direito de superfície em projetos de longa duração, sem descaracterizar sua natureza jurídica.