Litigiosidade abusiva do Poder Público: quem responde pelos danos?

Nos últimos anos, o Brasil passou a discutir com mais intensidade o fenômeno da chamada “litigância abusiva”. Em muitos debates públicos, o problema costuma ser apresentado como resultado do excesso de ações judiciais propostas por cidadãos ou por advogados interessados em ganhos financeiros. Essa leitura, no entanto, costuma deixar de lado um aspecto essencial do problema: a origem de grande parte dessas demandas judiciais. Muitas vezes, o litígio nasce da recusa administrativa em reconhecer direitos que já estão previstos claramente em lei. Ou, a opção por violar direitos, igualmente previstos em lei sem nenhuma dúvida razoável.

Por essa razão, talvez seja mais adequado falar em litigiosidade abusiva, e não apenas em litigância. O conflito e o abuso frequentemente começam antes da ação judicial (litigância), quando direitos são negados ou quando decisões privadas ou processos administrativos públicos permanecem sem decisão por longos períodos, ou optam por sonegar direitos deliberadamente. Isso é a opção pela litigiosidade, pelo conflito.

Nesse cenário, o Poder Público também pode atuar como protagonista da geração de litígios desnecessários, não apenas as empresas privadas.

Origem administrativa do conflito: opção pela litigiosidade

Durante muito tempo, sobretudo antes da digitalização dos atos administrativos, era comum que determinadas medidas legislativas fossem adotadas para beneficiar situações individuais específicas. Um exemplo histórico envolve regras de incorporação de gratificações por servidores públicos que exerciam cargos comissionados por determinado período. Algumas leis (especialmente municipais) previam que, após cinco anos de exercício, o servidor poderia incorporar determinada gratificação à remuneração.

Em determinados casos, contudo, o prazo legal era alterado para períodos muito menores, permitindo que servidores ocupassem temporariamente cargos comissionados apenas para viabilizar a incorporação de vantagens remuneratórias antes da aposentadoria. Geralmente os “amigos do rei” temporário.

Situações desse tipo produziam efeitos indiretos relevantes. Servidores que haviam exercido cargos por períodos iguais ou maiores ao da nova lei, mas não o completaram integralmente o prazo maior da lei antecedente, passaram a reivindicar tratamento semelhante.

Caso esses pedidos fossem negados administrativamente — ou quando sequer eram decididos os pedidos administrativos —, o caminho natural seria a judicialização da questão. Nesses casos, surge uma pergunta importante: o excesso de processos decorre da atuação dos autores das ações ou da própria conduta administrativa que deu origem ao conflito?

Problema persiste sob novas formas

Mudanças constitucionais recentes alteraram significativamente o regime jurídico de diversas vantagens remuneratórias no serviço público. Ainda assim, o problema estrutural permanece.

Hoje, a litigiosidade muitas vezes decorre de outras situações recorrentes, como:

– demora excessiva na análise de requerimentos administrativos;
– negativa de promoções ou progressões previstas em lei;
– erros reiterados no cálculo de parcelas remuneratórias;
– ausência de decisão administrativa por longos períodos quanto a direitos como promoções ou progressões;
– e vários outros casos Brasil afora.

Quando esses problemas atingem carreiras inteiras do serviço público, o impacto pode se multiplicar rapidamente. Uma interpretação administrativa maliciosa, apenas com a finalidade de postergar pagamentos para as gestões futuras, pode gerar centenas ou até milhares de demandas judiciais semelhantes.

Custo da demora

Quando o direito é finalmente reconhecido judicialmente, o valor devido já não corresponde apenas à quantia originalmente discutida. Além do valor principal acumulado ao longo do tempo, incidem também correção monetária e juros de mora, conforme critérios fixados pelo Supremo Tribunal Federal.

Imagine-se um exemplo simples: um servidor deixa de receber R$ 100 mensais a partir de fevereiro de 2015. Teria direito a ser promovido, e a promoção traria um aumento de R$ 100. Após anos aguardando resposta administrativa do pedido de promoção, precisou ingressar com ação judicial em janeiro de 2020. Imagine-se uma sentença favorável proferida em 2021 que se torna definitiva em 2023, após julgados os recursos.

Nesse período, o débito acumulado chegaria a cerca de R$ 10 mil apenas em valores nominais [R$ 100 x número de meses + 13ºs e 1/3 de férias]. Agora entra o problema: com os chamados encargos processuais, como a atualização monetária e os juros legais, o montante final pode atingir aproximadamente R$ 18 mil ou R$ 20 mil. Isso sem contar com os honorários de sucumbência. Esse tipo de ação, certamente em Juizados Especiais, teria honorários entre 10% a 20%. No mínimo mais R$ 1.800 e R$ 2.000 de valores a pagar.

Quando situações semelhantes se repetem em grande escala, o impacto financeiro para os cofres públicos torna-se significativo.

Questão da responsabilidade institucional

Diante desse cenário, surge um questionamento relevante: quem responde pelos custos adicionais gerados por decisões administrativas que acabam sendo revertidas judicialmente?

Órgãos de controle externo — como Câmaras Municipais, Assembleias Legislativas, Ministérios Públicos e Tribunais de Contas — têm papel importante na análise desse tipo de situação.

Não se trata de questionar a legitimidade da correção monetária ou dos juros de mora, que são instrumentos essenciais para preservar o valor das obrigações. Muito menos se questiona o direito do advogado privado de receber seus honorários sucumbenciais.

O ponto central é outro: evitar práticas administrativas que, deliberadamente, por negligência ou por erro crasso, tentam transferir para gestões futuras o custo de decisões tomadas no presente, ou o fardo da omissão de decidir.

Gestão pública e prevenção de litígios

Uma administração eficiente deve buscar reduzir conflitos jurídicos evitáveis. Quando há divergência legítima sobre determinado direito, o caminho institucional adequado é o debate legislativo ou a revisão normativa.

Leis claras, processos administrativos com prazos razoáveis e decisões fundamentadas contribuem para diminuir significativamente a judicialização.

Primeiramente: leis mais claras. É terrível como especialmente, mas, não exclusivamente, os Municípios legislam. Não estou falando de má fé. Mas de ausência de cautela como duas áreas muito importantes do Direito: a Técnica Legislativa e o Processo Legislativo. Vemos leis vexatoriamente redigidas, e isso não é exclusividade de cidades “pequenas” não. Até em capitais de estados e cidade com mais de 100 mil habitantes, é possível ver uma realidade: nunca se deu um mísero treinamento de qualquer procurador para assessorar quanto à técnica legislativa ou a requisitos do processo legislativo. Por isso leis viram mixórdias.

É preciso ainda que as Câmaras Municipais, as Assembleias Legislativas, os Ministérios Públicos e os Tribunais de Contas passem a exercer, como órgãos de controle externo, a fiscalização a respeito de potenciais casos de litigiosidade abusiva reversa, aquela que o Poder Público pratica para — sabidamente — jogar para os sucessores o prejuízo.

Aquilo que se vende como “aparente” rigidez com a folha de pagamento ou com a austeridade com políticas públicas, nada mais é do que “gestão predatória contra o futuro”. Deixar a bomba para o sucessor. A própria Lei de Responsabilidade Fiscal tem previsões de ilícitos de gestão que podem ser “bombas-relógio” para as gestões futuras. Porém, o legislador não fixou na LRF um tipo sancionatório contra o gestor que escolher indeferir direitos sabidamente devidos ou, pior, segurar os processos administrativos por anos sem decidir, apenas para empurrar o custo para as gestões futuras.

Gestão eficiente — se existe discordância com tais pagamentos — envolve alterar a legislação, com respeito ao processo legislativo e fazer leis mais bem redigidas, sem dubiedades para albergar apadrinhados e sonegar para os demais. Mas nem isso fazem. O que prova apenas que são sabotadores do futuro daquela cidade, daquele estado ou do país. Depois buscam posar de liberais rigorosos. Ledo engano. Deveria ter um tipo específico na Lei de Responsabilidade Fiscal, punindo-os severamente.

Mas, para concluir, em última análise a redução da litigiosidade no setor público não depende apenas do comportamento de quem recorre ao Judiciário. Ela também está diretamente ligada à qualidade das decisões administrativas e à celeridade dos processos administrativos decisórios que antecedem o processo judicial.