Mínimo existencial fixo esvazia a Lei do Superendividamento

O superendividamento não ingressou no Direito brasileiro de forma repentina com a Lei 14.181/2021. A lei representou o coroamento — etapa importantíssima, legítima e democrática — de um processo iniciado muito antes. Ela consolidou um percurso anterior, construído por pesquisa empírica, formulação doutrinária, repercussões jurisprudenciais, observatórios, experiências institucionais e amadurecimento legislativo. A professora Cláudia Lima Marques, ex-presidente do Brasilcon e referência nacional e internacional no tema, por exemplo, orientou inúmeras dissertações e teses, organizou várias pesquisas e impulsionou essa agenda acadêmica e institucional muito antes de 2021.

E não se trata de fenômeno exclusivamente brasileiro. O superendividamento já era objeto de reflexão e tratamento em outros ordenamentos, o que também contribuiu para a maturação do debate no Brasil. A própria Nota Técnica 11/2023 da Senacon resgata esse processo e registra que o superendividamento já integrava, desde 2010, o eixo de atualização do Código de Defesa do Consumidor, ao lado da tutela coletiva e do comércio eletrônico.

Esse resgate importa porque ajuda a afastar uma distorção recorrente: a de que o regime do superendividamento seria uma benevolência legal com o inadimplemento, uma suposta “lei do calote”, uma “jabuticaba” recente e desprovida de densidade científica. Não é. Nunca foi. O que o sistema passou a reconhecer é algo muito mais elementar: há situações em que o consumidor pessoa natural, mesmo de boa-fé — assim como há muito tempo se reconhece, em outro plano, a crise patrimonial da pessoa jurídica — já não consegue pagar o conjunto de suas dívidas de consumo sem sacrificar suas condições materiais mínimas de existência.

O problema, portanto, não está na simples existência da dívida, mas no momento em que ela deixa de ser obrigação patrimonial e passa a operar como mecanismo de destruição da vida concreta, atingindo o núcleo existencial da pessoa, seus direitos existenciais. E essa situação, em regra, não se forma sozinha: ao menos em parte, ela pressupõe atuação juridicamente relevante do agente financiador, seja pela concessão inadequada do crédito, seja pela falha de informação, seja pelo desrespeito aos deveres de cautela, transparência e responsabilidade.

Daí por que o mínimo existencial não é ponto lateral: ele é o núcleo do sistema. Sem ele, não se identifica corretamente quem está superendividado, não se constrói plano de pagamento viável, não se realiza conciliação real, não se apura adequadamente a responsabilidade na concessão do crédito e não se preserva a dignidade da pessoa consumidora. A Nota Técnica Senacon 11/2023 é expressa ao afirmar que o mínimo existencial constitui ponto elementar para a efetividade da Lei 14.181/2021 e que seu valor não pode ser aferido por métrica comum, porque consumidores com rendas e necessidades distintas não podem ser tratados como se estivessem na mesma condição material. Vale a leitura atenta da nota.

Esse entendimento, aliás, não apareceu apenas depois do decreto. Na audiência pública realizada pela Senacon, no segundo semestre de 2021, justamente para debater a regulamentação do mínimo existencial –  núcleo vital da reforma do CDC promovida pela Lei 14.181/2021 – houve cerca de 35 intervenções. Participei desse debate, então na condição de coordenadora da Comissão de Defesa do Consumidor do Conselho Nacional de Defensoras e Defensores Públicos Gerais (Condege), e a percepção predominante foi clara: havia impossibilidade formal e material de se fixar um valor único para o mínimo existencial. A gravação da audiência está aí para quem quiser conferir.

O problema, portanto, não está apenas em se adotar um valor fixo. Isso já seria grave. O problema está em se adotar um valor fixo e irrisório. Primeiro, R$ 300; depois, R$ 600. Nesses termos, o decreto não regulamenta a lei: ele a esvazia. Nem mesmo na Defensoria Pública temos conseguido formular planos de pagamento quando se toma R$ 600 como teto do mínimo existencial. E isso por uma razão elementar, que o debate abstrato costuma esconder: quanto menor a renda, maior é a parcela dela comprometida com a própria sobrevivência. Em muitos contextos, R$ 600 mal bastam para a alimentação de uma única pessoa ao longo de um mês.

É exatamente nesse ponto que o debate sobre o decreto se torna decisivo

Os memoriais do Brasilcon nas ADPFs 1.005 e 1.006 sustentam que o Decreto 11.150/2022, mesmo após a alteração promovida pelo Decreto 11.567/2023, ao fixar R$ 600 como valor único de mínimo existencial para todos os consumidores, extrapola o poder regulamentar, contraria a Lei 14.181/2021 e afronta a dignidade da pessoa humana, a legalidade e o dever constitucional de proteção do consumidor. E esse debate já não está no plano da abstração: no andamento das ADPFs 1.005 e 1.006, nas quais o Brasilcon atua como amicus curiae, consta a devolução de vista e o agendamento do julgamento de mérito em plenário virtual para o período de 13/3/2026 a 20/3/2026, até as 23h59.

Mas o problema não se esgota na desconformidade normativa. Os memoriais vão além e mostram o efeito prático dessa opção: ao impor um valor uniforme e irrisório, o decreto fulmina a proteção objetivada pelo CDC e desestimula a própria conciliação. Na experiência da Defensoria Pública do Estado do Ceará, por exemplo, é expressiva a diferença entre o êxito das audiências do artigo 104-A antes e depois da regulamentação por valor fixo e ínfimo.

Há, porém, um equívoco ainda mais profundo nessa lógica. Ao trabalhar com R$ 600 como parâmetro universal, o decreto empurra o tratamento do superendividamento para um patamar de pobreza extrema, como se apenas o miserável pudesse ser reconhecido como superendividado. E isso falseia o problema. Superendividamento não é sinônimo de pobreza. Trata-se de fenômeno mais complexo, ligado à impossibilidade de pagar dívidas de consumo sem sacrificar o mínimo existencial. Reduzi-lo a um critério de quase indigência é esvaziar a lei e distorcer a realidade que ela pretende enfrentar, em prejuízo do próprio desenvolvimento econômico, da qual, a defesa do consumidor é princípio (artigo 170, V da CF).

Trata-se de ponto central: o mínimo existencial não serve apenas para dizer quanto sobra ao final; ele serve também para definir quem pode ingressar no próprio regime protetivo e como esse regime funcionará durante cinco anos de repactuação. Ou seja, é começo, meio e fim, do espírito da Lei 14.181/2021.

Há ainda um ponto novo, muito forte, trazido pelos memoriais do Brasilcon

Trata-se da incompatibilidade sistêmica entre o decreto impugnado e a Lei 15.270/2025, que estabeleceu mínimo protegido de R$ 5 mil mensais para inclusão e dignidade dos cidadãos brasileiros. O Brasilcon sustenta que esse fato novo deve ser considerado no julgamento, porque revela o descompasso interno do próprio ordenamento: se há parâmetro normativo superveniente de proteção mínima de R$ 5 mil em outro campo, o que justifica manter R$ 600 como cifra bastante para sobrevivência, concessão de crédito, definição de superendividamento e repactuação judicial? A comparação não resolve sozinha a controvérsia, mas expõe com nitidez o caráter irrealizável do decreto.

É exatamente por isso que R$ 600 só pode ser admitido, quando muito, como piso interpretativo; jamais como teto universal. O mínimo existencial, por definição, exige individualização.

A advertência do ministro Herman Benjamin, em palestra realizada no Superior Tribunal de Justiça, em 30/11/2022 [1], é precisa: “a regulamentação não é para acabar com o núcleo do mínimo existencial”. O ponto é simples, mas vem sendo obscurecido. Regulamentar não é neutralizar, anular, esvaziar. O regulamento pode detalhar a aplicação da lei; não pode retirar dela o conteúdo ético, econômico, técnico e jurídico que justifica sua existência. Quando o mínimo existencial é reduzido a uma cifra fixa, universal e insuficiente, o regulamento deixa de viabilizar a lei e passa a inviabilizá-la.

Esse debate se torna ainda mais nítido quando observado a partir da Defensoria Pública. O superendividamento do consumidor assistido pela Defensoria não é abstração de gabinete. Ele chega acompanhado de culpa, dor, adoecimento, dependentes, baixa escolaridade, hipervulnerabilidade, renda comprimida e assimetria informacional. Por isso, não pode ser lido como falha de gestão financeira. Como há muito adverte a desembargadora Cristina Gaulia, do TJ-RJ, o superendividamento não está, em nenhuma hipótese, no campo da moral. Trata-se de problema jurídico de dignidade, de informação e de desigualdade material.

Atuação defensorial, nesse campo, não se limita a somar parcelas

Ela reconstrói a origem da dívida, identifica vulnerabilidades agravadas e tenta formular solução compatível com a sobrevivência digna da pessoa assistida. E essa reconstrução da origem é decisiva, porque muitos casos decorrem de empréstimos sem solicitação — prática proibida e sancionada pelo parágrafo único do artigo 39 do CDC — ou de refinanciamentos impostos sem informação adequada, que apenas multiplicam a dívida sob aparência de alívio imediato. Essa abordagem é coerente com a compreensão de que o contrato de consumo é estruturalmente desigual e não pode ser tratado como se fosse contrato civil paritário.

É justamente por isso que as práticas abusivas de crédito precisam ser recolocadas no centro da análise. O CDC não trata como neutra a oferta de crédito não solicitado ou não compreendido. O artigo 39, parágrafo único, é claro ao equiparar o serviço não solicitado a amostra grátis, sem obrigação de pagamento. Não se trata de enriquecimento sem causa do consumidor, mas de consequência legal da conduta abusiva do fornecedor.

Esse problema ganha concretude brutal num exemplo simples. A consumidora recebe R$ 4 mil sob a informação de que se trataria de retroativo de sua aposentadoria. Acredita, legitimamente, que o valor lhe pertence — afinal, viu situação semelhante ocorrer com seu vizinho que estava também em processo de aposentadoria. Usa o dinheiro para fazer o quarto da filha. Só depois descobre que, na verdade, foi inserida em uma operação de crédito cara, que passará a desorganizar sua vida financeira. O dado do quarto da filha não é recurso retórico. É prova do problema jurídico. Ela jamais contrataria conscientemente um empréstimo oneroso para isso; utilizou o valor porque acreditou, a partir da informação que recebeu, que se tratava de quantia sua.

Esse exemplo mostra com nitidez que não houve impulso irresponsável, mas reorganização legítima da vida familiar a partir de informação falsa ou incompreensível. A narrativa da culpa individual, nesse cenário, é perversa e juridicamente errada.

Os dados do Nudecon da Defensoria Pública do Ceará mostram que esse quadro está longe de ser pontual. Nas ações de superendividamento, há presença expressiva de pessoas idosas, múltiplos credores e níveis de comprometimento de renda que, em vários casos, ultrapassam 100%, 200%, 300% e chegam a 845,5%.

Esses dados produzem uma conclusão incômoda

Se já é difícil construir proteção concreta com a lei em vigor, a manutenção de um mínimo existencial rígido e insuficiente tende a esvaziar o sistema por dentro, completamente. Nem a própria Defensoria Pública, consegue formular plano verdadeiramente adequado se esse valor for tratado como teto universal [2]. E, se a instituição vocacionada à tutela do consumidor vulnerável economicamente encontra esse limite, o defeito não está no usuário do sistema. Está no parâmetro normativo que pretende homogeneizar o que é materialmente heterogêneo: a vida é diversa em todas as suas camadas.

O que está em jogo nas ADPFs 1.005 e 1.006, portanto, não é simples controvérsia sobre extensão do poder regulamentar. O que está em jogo é a sobrevivência prática do regime jurídico do superendividamento. O Brasil levou anos para sair da indiferença normativa e construir, ainda que de modo incompleto, um sistema de prevenção, repactuação e reinclusão. Se o mínimo existencial for constitucionalizado como cifra fixa, abstrata e insuficiente, o Supremo Tribunal Federal não estaria apenas validando um decreto. Estaria esvaziando, por dentro, toda a Lei do Superendividamento.

[1] Disponível aqui. Trata do tema em torno do minuto 27 de sua palestra. O seminário teve coordenação científica das professoras Cláudia Lima Marques (UFRGS), Juliana Loss de Andrade (FGV) e do professor Dr. Anderson Schreiber (Uerj), e foi  idealizado pelo grupo de trabalho instituído por intermédio da Portaria 55/2022 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) com o objetivo de aperfeiçoar os procedimentos administrativos para facilitar o trâmite dos processos de tratamento do superendividado.

[2] Em evento realizado em 11/03/2026, na Escola de Magistratura do Rio de Janeiro, cuja íntegra está disponível no youtube da Emerj, o Procon-RJ, após apresentar seu fluxo de atendimento a pessoa superendividada, afirma que lá também não há como construir plano de pagamento com R$ 600 para mínimo existencial.