A decisão do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF 854 marcou um ponto de inflexão na governança orçamentária brasileira. Ao declarar incompatíveis com a Constituição as práticas que viabilizaram o chamado “orçamento secreto”, o STF não apenas enfrentou uma controvérsia conjuntural, mas reafirmou um núcleo estruturante do constitucionalismo fiscal: transparência, impessoalidade, planejamento e responsabilidade na gestão dos recursos públicos.
A Corte assentou que a partilha opaca de recursos por meio das emendas do relator violava diretamente os postulados republicanos da publicidade, da impessoalidade e do planejamento orçamentário. Também vedou a utilização de classificadores orçamentários para atender solicitações individualizadas ou informais de parlamentares , impondo um novo paradigma de rastreabilidade e controle.
O que se coloca agora é uma questão institucional mais sofisticada: as emendas de bancada, reorganizadas sob novos parâmetros normativos — como ocorre com a Lei Complementar nº 210/2024 — superam o risco estrutural apontado pelo STF ou apenas reconfiguram, sob nova linguagem, os mesmos problemas de fragmentação e personalização do gasto?
Ratio decidendi da ADPF 854: núcleo republicano do orçamento
O STF foi explícito ao reconhecer que o problema não estava na existência de emendas parlamentares — que possuem autorização constitucional (artigo 166 da Constituição) —, mas na forma como vinham sendo operacionalizadas.
A decisão enfatizou que a ocultação de autores e beneficiários, a pulverização de investimentos e a fragilização do planejamento comprometem a racionalidade do gasto público e o controle social . Mais do que censurar um mecanismo específico (RP 9), o Tribunal fixou um parâmetro material: o orçamento não pode ser capturado por lógicas informais, paroquiais ou personalistas.
A partir desse julgamento, consolidou-se uma exigência constitucional mínima para a execução das emendas parlamentares, consistente na necessidade de assegurar rastreabilidade integral dos recursos públicos, publicidade ativa das informações relativas à sua destinação, vinculação efetiva ao planejamento público e vedação a qualquer forma de individualização dissimulada na indicação ou execução das despesas.
Qualquer arranjo normativo posterior precisa ser interpretado à luz desses vetores.
Resposta normativa: centralidade do conceito de ‘projeto estruturante’
A LC 210/2024 estabelece que as emendas de bancada “somente poderão destinar recursos a projetos e ações estruturantes”, vedando a individualização de demandas por membro da bancada.
À primeira vista, trata-se de resposta adequada ao precedente do STF. A ideia de estruturar o gasto em torno de projetos de maior envergadura — em oposição à pulverização fragmentária — dialoga diretamente com a crítica feita na ADPF 854 à dispersão de recursos e à perda de eficiência sistêmica.
Contudo, surge uma tensão jurídica relevante: o que é, precisamente, um “projeto estruturante”?
Se a expressão permanecer indeterminada, há risco de que projetos formalmente qualificados como estruturantes sejam, na prática, meros somatórios de pequenas demandas localizadas. A vagueza conceitual pode permitir uma reconfiguração informal da lógica anteriormente rechaçada.
A constitucionalidade material do modelo dependerá, portanto, da densificação normativa e da implementação efetiva de critérios objetivos.
Risco da simulação formal
A experiência brasileira demonstra que reformas institucionais muitas vezes operam por substituição terminológica, mantendo dinâmicas substancialmente semelhantes.
No contexto das emendas de bancada, três riscos merecem atenção:
Fragmentação dissimulada — divisão de uma mesma emenda em múltiplos objetos desconexos;
Captura política indireta — uso da bancada como instância formal de legitimação de decisões previamente personalizadas;
Planejamento apenas retórico — ausência de vinculação real a metas do Plano Plurianual.
Se tais práticas ocorrerem, a lógica censurada pelo STF pode reaparecer sob nova roupagem.
Transparência como critério de validade
Outro eixo central do julgamento foi a exigência de transparência ativa e rastreabilidade. O STF determinou que dados sobre solicitadores e beneficiários fossem publicizados de forma clara e acessível , reforçando o direito fundamental à informação.
Nesse cenário, não basta que a deliberação da bancada conste formalmente em ata; é necessário que o processo decisório assegure transparência e precisão suficientes para permitir o controle institucional e social, o que pressupõe a realização de votação nominal, a descrição detalhada do objeto da emenda, a estimativa do custo global do projeto ou ação, a identificação da unidade executora responsável e a definição prévia de metas e indicadores que permitam avaliar os resultados da execução.
Sem isso, a impessoalidade constitucional se enfraquece.
Planejamento e governança fiscal
A ADPF 854 também enfatizou o vínculo entre orçamento e planejamento estratégico. O orçamento não é mera peça contábil; é instrumento de concretização dos objetivos fundamentais da República.
Emendas de bancada que não dialoguem com programas estruturados do PPA ou que não possuam metas verificáveis tendem a reproduzir o problema da pulverização criticado pelo STF.
A densificação do conceito de “estruturante” deveria incluir, ao menos, a vinculação expressa ao Plano Plurianual (PPA), a demonstração de impacto regional mensurável, a apresentação de cronograma físico-financeiro para a execução do projeto ou ação e a definição de indicadores de resultado que permitam aferir a efetividade das políticas públicas financiadas.
Isso transforma a emenda em instrumento de política pública, e não apenas de alocação política de recursos.
Cenário prospectivo: consolidação ou nova judicialização?
A LC 210/2024 representa avanço em relação ao modelo anterior. A vedação expressa à individualização e a limitação do número de emendas sinalizam preocupação com governança.
Entretanto, se o conceito de “estruturante” não for objetivado e se os mecanismos de transparência não forem robustos, é plausível que novas controvérsias constitucionais surjam.
O STF deixou claro que o controle judicial pode alcançar práticas institucionais que, embora formalmente lícitas, violem preceitos fundamentais de maneira sistêmica. O precedente não se limita ao RP 9; ele estabelece um padrão republicano para toda execução orçamentária.
Conclusão
A reorganização das emendas de bancada após a ADPF 854 é oportunidade histórica para consolidar uma governança orçamentária mais racional, transparente e impessoal.
Mas há uma escolha institucional em curso.
Se o conceito de “projeto estruturante” for densificado, se a rastreabilidade for integral e se o planejamento for efetivo, as emendas de bancada poderão se afirmar como instrumentos legítimos de desenvolvimento regional.
Se, ao contrário, prevalecerem zonas de indeterminação e práticas informais, o risco de reconfiguração do problema persiste — e o controle judicial tende a retornar.
A decisão do STF não proibiu as emendas parlamentares. Ela proibiu a sua opacidade.
O desafio agora não é apenas jurídico. É institucional.
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