Aditivos de acréscimo e supressão na prorrogação dos contratos continuados

A promulgação da Lei nº 14.133/21 consolidou o planejamento como o “pilar de sustentação” das contratações públicas brasileiras. O citado requisitos imposto pelo legislador aos administradores públicos é de extrema preocupação àqueles que estão em cargos de fiscalização, como é o caso dos tribunais de contas estaduais e da União que além das suas decisões dentro de cada tribunal, publicaram a Nota Técnica Conjunta Atricon-IRB nº 01/2026 que em suma determinou aos servidores públicos a devida governança e planejamento, visando o objetivo de fortalecer os contratos firmados se utilizando de recursos tecnológicos e dados.

O objetivo é claro em trazer a garantia à sociedade que as contratação administrativas estejam respaldadas nas presentes colações, haja vista que por meio de tecnologia e interpretação correta de dados garantirá um planejamento correto para os processos administrativos desde a fase interna até a execução contratual, findando, desta forma numa boa administração, havendo um fortalecimento da relação entre a administração pública com particulares que firmam este acordo.

No âmbito dos contratos de execução continuada, o legislador possibilitou a sua renovação, desde que haja o cumprimento dos requisitos impostos pela norma (vantajosidade é o principal requisito) e não ultrapasse os limites legais (10 anos), a prorrogação do prazo de vigência é um instrumento vital para garantir que serviços essenciais não sofram com descontinuidade e assim acarrete prejuízos aos interesses públicos.

Contudo, a execução contratual frequentemente exige ajustes quantitativos, formalizados via termos aditivos, regulado pelo artigo 124 da Lei 14.133/21, para suprir demandas não mensuradas perfeitamente na fase preparatória. Neste ponto emerge as seguintes indagações: quando um contrato de 12 meses, que recebeu um acréscimo de 25% (ou menos), é prorrogado por mais um ano, a renovação deve obrigatoriamente incidir sobre o valor majorado (125%) ou a administração pode optar por renovar apenas o escopo original (100%)? Em outras palavras, os aditivos realizados devem obrigatoriamente acompanhar a prorrogação? Este artigo sustenta que a replicação do aditivo não é impositiva, servindo o ato de prorrogação como oportunidade para o saneamento e ajuste da demanda real do órgão.

Marco conceitual: contrato, aditivos e prorrogação

Contrato administrativo e serviços contínuos

O contrato administrativo é o ajuste bilateral firmado entre a administração e o particular, regido pelo Direito Público e marcado pela supremacia do interesse público sobre o privado. Um dos principais objetivos para o administrador é justamente garantir que serviços essenciais e importantes não sofram descontinuidade, assim, o legislador visando possibilitar e garantir tal situação, estabeleceu a possibilidade de prorrogação contratual em caso de serviços contínuos. A Lei nº 14.133/21 define, no artigo 6º, inciso XV, os serviços e fornecimentos contínuos como aqueles destinados à manutenção da atividade administrativa, cujas necessidades são permanentes ou prolongadas.

Diferentemente dos contratos por escopo, que se extinguem com a entrega do objeto, os contratos continuados vinculam-se ao tempo. A NLLC inovou ao permitir vigência inicial de até cinco anos para esses ajustes (artigo 106), com a possibilidade de prorrogações sucessivas até o limite decenal (artigo 107).

Conceito de prorrogação e renovação

A doutrina e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) estabelecem que cada ato de prorrogação em contratos continuados equivale a uma renovação contratual. A renovação é um ato bilateral e convencional, sendo vedada a renovação automática, isso demonstra que caso  autoridade competente não move qualquer ato administrativo a fim de concretizar a renovação/prorrogação o contrato será extinto, findando a vinculação entre as partes e não restaurar outra alternativa senão uma nova licitação (em alguns casos há possibilidade de dispensa emergencial, contudo, vale ressaltar que essa emergência será ficta/fabricada, podendo gerar responsabilidade dos servidores públicos que deram causa).

Nesse contexto, Ronny Charles Lopes de Torres diferencia a prorrogação em sentido estrito (extensão temporal) da renovação, que implica uma nova execução anual do objeto com condições equivalentes. Portanto, a prorrogação do artigo 107 representa a criação de um “novo” período de execução, o que exige a reavaliação integral das condições de vantajosidade.

A proibição da renovação automática força ao gestor público demonstrar que o contrato administrativo ainda mantém a vantajosidade do instrumento, dessa forma, em suma, deverá ser evidenciado que os valores e condições ali praticados são melhores que um possível novo contrato proveniente de uma nova licitação.

Aditivos de alteração quantitativa/qualitativa

As alterações contratuais são prerrogativas da administração (cláusulas exorbitantes), classificando-se em qualitativas (adequação técnica) ou quantitativas (ajuste de valor por acréscimo ou supressão dos quantitativos contratados). O artigo 125 da NLLC impõe ao contratado a obrigação de aceitar acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato (lembrando que para caso de reformas de edifícios ou equipamentos o limite é de 50%). Tais aditivos visam corrigir imprecisões intrínsecas ao planejamento inicial ou situações que inicialmente não poderiam ser previstas.

Desta forma, é evidente que um aditivo quantitativo ou qualitativo é aplicado quando o planejamento inicial realizado no processo licitatório não se mostra eficaz, portanto, o mesmo tem características de imprevisibilidade, podendo ou não se repetir em novo ciclo contratual (prorrogação do contrato).

Problemática da transposição dos aditivos

Tese do acompanhamento obrigatório

Uma vertente doutrinária defende que, se a prorrogação é a replicação das “mesmas condições pactuadas”, e se no momento da assinatura do termo aditivo de prazo o contrato encontrava-se com o valor acrescido ou suprimido, este novo valor deveria ser a base para o período subsequente. A prorrogação do artigo 107 da Lei nº 14.133/21 acarreta a renovação de todas as cláusulas e quantitativos inicialmente estabelecidos para o novo período de execução.

O risco dessa interpretação é o chamado “efeito carry-over” não planejado. Se a administração prorroga o valor aditivado de forma impositiva, ela transforma um acréscimo que deveria ser excepcional em uma condição permanente do ajuste, onerando o erário sem uma nova demonstração de necessidade e com a possibilidade de não ter demanda para utilizar o novo quantitativo imposto.

No ano corrente podem ocorrer fatos pertinentes que leva a administração pública em aditivar o contrato para garantir os serviços públicos, como alto volume de chuvas que acarretaram alagamentos em determinada localidade do município e desta forma o contrato de limpeza de ruas teve uma demanda elevada que naquele ano era necessário. Ao carregar o aditivo obrigatoriamente não necessariamente no próximo ano ocorrerá às mencionadas intempéries que garantiram a utilização por completo do novo quantitativo. Neste ponto há a problemática que a administração pública deverá honrar ao menos 75% do contrato, desta forma pode ocorrer uma discrepância no planejamento público, caindo sobre o ente uma obrigação que originariamente não planejava.

Defesa da facultatividade: retorno ao valor original

Defendemos que, no ato da prorrogação, o órgão contratante pode optar por não incluir o aditivo de acréscimo realizado na vigência anterior. O fundamento reside no fato de que o estudo técnico preliminar (ETP) e o termo de referência (TR) delimitam a demanda ideal. Um aditivo feito durante o primeiro ano pode ter sido motivado por uma situação transitória (ex: um evento específico que aumentou a demanda por limpeza) e que talvez não se repita nos demais ou que tenha demanda diversa.

Ao prorrogar, a autoridade deve atestar que as condições permanecem vantajosas. Se a demanda excepcional cessou, prorrogar o valor com o aditivo feriria o princípio da economicidade. Conforme o TCU, a vantajosidade deve ser comprovada a cada exercício. Portanto, é juridicamente perfeito prorrogar o contrato pelo valor original e, se necessário, realizar um novo aditivo durante a nova vigência, respeitando os limites legais.

O entendimento da não obrigatoriedade em carregar aditivo feito demonstra ser mais sensato, garantindo que na administração pública não tenha desperdícios, garantindo a eficiência pública, maximizando os ganhos e minimizando as perdas.

Impactos jurídicos e econômicos

Base de cálculo para novos aditivos

Um ponto crucial discutido é a base de cálculo dos aditivos. Por força legal e pacificado tanto na doutrina e jurisprudência, acréscimos e supressões devem ser calculados isoladamente sobre o valor inicial atualizado do contrato, aqui acompanha eventuais reajustes e equilíbrios econômicos-financeiros.

Se a administração prorroga o contrato já majorado com o aditivo e considera esse valor como “novo valor inicial”, ela poderia estar abrindo brecha para um novo aditivo de 25% sobre esse montante já inflado, o que caracteriza burla aos limites legais e transfiguração do objeto, podendo ser responsabilizado. A facultatividade de retornar ao valor original evita o descontrole dos gastos públicos e o “jogo de planilhas”. Desta forma, caso o administrador público opta por acompanhar o aditivo, o novo período contratual deverá considerar os aditivos já realizados e que estão acompanhando. Caso opte por não carregar aditivos feitos, no novo decurso temporal poderá realizar novos aditivos, evidentemente limitando-se à lei.

Dever de motivação e vantajosidade

A Lei nº 14.133/21 exige motivação explícita para todas as decisões que impactam a execução contratual (artigo 123). O TCE-MG reforça que a insuficiência de quantitativos deve ser programada com embasamento técnico e razoabilidade.

Dessa forma, se o setor de compras identifica que o aditivo feito anteriormente tornou-se a “nova regra” de consumo, ele deve justificar essa necessidade no processo de prorrogação. Por outro lado, se a Administração opta por prorrogar pelo valor original, ela está agindo em estrita observância ao planejamento inicial aprovado no ETP.

Ao analisar decisões dos tribunais de contas fica evidente que a grande preocupação dos órgãos de controle é o planejamento e vantajosidade para a administração pública, os atos proferidos pelos agentes públicos não poderá causar qualquer dano ao erário, sob pena deste ser responsabilizado. Havendo diversas alternativas de alcançar os objetivos do interesse público, a autoridade competente deverá motivar suas decisões conforme os princípios administrativos, em outras palavras, deverá agir para que minimize as perdas e maximize os ganhos.

Conclusão

Fica evidente que a obrigatoriedade de carregar aditivos realizados em uma prorrogação se mostra ineficaz, impondo a administração pública a honrar uma novo quantitativo, além daquele que foi licitado e contratado. sendo que os fatos ensejadores do aditivo podem não repetir ou findar-se, o que é normal para uma administração pública ativa e tecnológica.

A faculdade de carregar ou não aditivos realizados é uma estratégia compatível com a legislação e principalmente com os princípios administrativos da vantajosidade, economicidade e eficiência, pois a autoridade competente somente realizará a prorrogação contratual com aditivo se os fatos que levaram a realizaram continuarem, caso cessaram, a administração pública prorrogando sem aditivos garantirá a economicidade ao erário.

Vislumbra que a legislação não deixou uma resposta taxativa, dando a possibilidade ao gestor justamente se adaptar aos casos concretos e a sua realidade. O Brasil é um país de dimensões continentais, de realidades e necessidades diversas, portanto, obrigar determinado contrato administrativo a se portar de determinada forma fere a discricionariedade administrativa, poder dado ao administrador.

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