Ana Flávia Paulino: Políticas públicas e agências reguladoras

Com as mudanças conceituais e de comportamento vivenciadas nos últimos tempos, a relevância prática de diversos posicionamento teóricos tem alavancado as discussões acadêmicas diante da necessidade de aplicação do Direito ao caso concreto.

Barcellos [1] (2005) traz o tema para o ponto de vista material dos fundamentos essenciais para existência de cada política pública futuramente desenvolvida ao expor que o controle das políticas públicas adentra o mesmo esforço para que se concretizem técnicas de ideias gerais da força que rege a Constituição, como sendo a normatividade, a superioridade e a centralidade do texto maior do ordenamento em um Estado democrático de Direito.

A partir dos princípios constitucionais percebe-se que será a Constituição Federal quem ditará os arcabouços necessários para a delimitação dos parâmetros de controle a serem utilizados nas políticas públicas adotadas.

Traz-se aqui o controle advindo das agências reguladoras que, apesar de autônomas e independentes, sujeitam-se em seu processo normativo aos ditames principiológicos arrebatados pela Lei Maior.

Outrossim, cabe considerar em um caso concreto se o interesse público da demanda de determinado usuário frente ao órgão regulador pode se sobrepor à dignidade da pessoa humana e, ao mesmo momento, conceder certa margem de discricionariedade ao agente regulador para que este possa planejar racionalmente projetos de melhoria na gestão do setor em que atua?

Esse questionamento parece simples, mas se trata de um verdadeiro paradigma de sobreposição de princípios.

A agência reguladora detém a atuação indireta do Estado por meio do serviço público (lato sensu) que presta e, nessa concepção, deve zelar precipuamente pelo interesse público.

No entanto, a dignidade da pessoa humana é princípio esculpido nas máximas de nossa Carta Magna, servindo de grande relevo para nortear a atuação do agente público.

Nesses casos, a agência reguladora se vê perante uma dicotomia em sua atuação, vez que deve resguardar o interesse público de forma a apresentar a atuação mais vantajosa para a Administração e, ao mesmo momento, não se esquecer do indivíduo e a proteção devida a ele.

Frente a esse ponto é que deve se utilizar das políticas públicas no intuito de proteger o interesse público e também melhor favorecer o cidadão/usuário.

Conforme Dimoulis e Lunardi [2] (2016), os projetos de políticas públicas que venham a ser criados visam primordialmente à manutenção da racionalidade e à permissão à fiscalização governamental.

Nesse diapasão, detém a agência reguladora a capacidade para, através da utilização de normas e de atuação fiscalizatória, além do fomento de melhorias contínuas, promover políticas públicas que intentem aprimorar o serviço regulado sem se esquecer do destinatário desses: o usuário.

Assim, a contabilização de políticas públicas pode ser fator que auxilia sobremaneira na condução deste desiderato.

Planejar minuciosamente os próximos passos quanto ao atendimento de sua função atuarial precípua mediante o setor que atua, torna conduta imprescindível ao órgão regulador, a construção de relatórios, pesquisas, consolidação de dados e investigação de mercado a fim de delimitar qual seria o tipo de atuação com melhor custo-benefício, sem olvidar da importância de se respeitar a todos aos quais se destina a prestação de serviço público.

Nesse sentido, diversos exemplos de políticas públicas podem ser criados, tais como no Distrito Federal e outros entes da federação, instituiu-se a tarifa social para os serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, através da qual busca-se conceder acesso às famílias de baixa renda ao usufruto do serviço público, mantendo a qualidade desejada e trazendo a universalidade do benefício a todos que dele necessitem.

Sendo a água o bem maior da vida, ter acesso a ela garante a excelência do serviço prestado em prol da valorização da dignidade da pessoa humana, fundamento expressamente previsto no artigo 1º da Constituição Federal.

Apresentar ideias no intuito de cada vez mais promover a universalização de acesso deve ser proposta a ser considerada quando da elaboração de políticas públicas pela agência reguladora, ressaltando-se ainda a necessidade de efetivação da equidade em nosso ordenamento jurídico.

Assim, para concretizar tais propósitos, vale-se a agência reguladora da construção de uma análise de impacto regulatório que, de forma ampla e através de pesquisas, relatórios e sugestões por meio de consultas/audiências públicas, traçará a forma de atuação perante determinado cerne no qual atua.

Cita-se aqui exemplo advindo da Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento Básico do Distrito Federal (Adasa), que redigiu a Nota Técnica SEI-GDF nº 12/2019 [3], perante a qual foi realizado consulta pública a fim de construir uma estrutura para utilização das melhores regras e critérios para introdução de nova tarifa para os serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário do Distrito Federal.

Conforme disposto na referida nota técnica, para que fosse delimitada essa nova tarifa, foram traçados pela análise de impacto regulatório, dois problemas regulatórios, quais sejam: 1) a estrutura tarifária atual é socialmente injusta; e 2) a dificuldade do acesso à tarifa social às famílias de baixa renda.

Há de se considerar que as pessoas de baixa renda que podem usufruir de benefícios — no caso a tarifa social — muitas das vezes não podem sequer ter acesso a esse, vez que dele desconhecem ou nem ao menos conseguem pleiteá-lo.

Nesse diapasão, foi descrito na nota técnica que a nova estrutura tarifária a ser futuramente considerada deveria possuir, dentre outras, a característica de que o benefício da tarifa social fosse concedido a famílias pobres ou extremamente pobres beneficiárias do Programa Bolsa Família ou outro que venha a sucedê-lo.

Com o estudo do impacto, a Adasa editou então a Resolução SEI-GDF nº 12/2019, que traz a previsão de o prestador de serviços classificar as unidades usuárias da categoria residencial em padrão ou social, sendo que nesta última trata que um dos critérios para elegibilidade nessa condição é de que o titular da relação contratual deve pertencer a uma unidade familiar pobre ou extremamente pobre beneficiária do Programa Bolsa Família ou de outro programa social que venha a sucedê-lo.

Demonstra-se assim, exemplificativamente, como se garante o fundamento da dignidade da pessoa humana frente ao planejamento de políticas públicas pela agência reguladora, resguardando o princípio constitucional sem ferir o interesse público.

Com isso é importante destacar que a obrigatoriedade da existência de uma política pública é fator essencial para a regulamentação a ser realizada pela agência reguladora, tendo ainda o próprio STF consignado acerca da importância daquelas na ARE 639337AR [4] que afirma que "o Poder Público — quando se abstém de cumprir, total ou parcialmente, o dever de implementar políticas públicas definidas no próprio texto constitucional — transgride, com esse comportamento negativo, a própria integridade da Lei Fundamental, estimulando, no âmbito do Estado, o preocupante fenômeno da erosão da consciência constitucional. Precedentes: ADI 1.484/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO".

Outrossim, considerando que a dignidade da pessoa humana é força motriz para a instituição de salvaguardas legais para proteção do usuário, tal fundamento deve nortear tanto a adoção de políticas públicas para melhoramento do serviço prestado como para guiar o agente regulador em suas decisões acerca daquelas.