Inovação fiscal para viabilizar concessões de ferrovias no Brasil

Realizar uma concessão de ferrovias no Brasil segue por décadas um modelo tradicional. Inicialmente o Estado executa a obra pública para construir a estrada de ferro, enfrentando longos ciclos de burocracia, licenciamento, licitação, execução, judicialização e contingenciamento orçamentário. Em seguida, o Poder público concede a exploração do serviço de transporte ferroviário à iniciativa privada por meio de leilão. O resultado desta estratégia apresenta elevado custo de oportunidade: projetos que levam anos para sair do papel, com elevada ineficiência alocativa de recursos públicos. Foram três leilões de concessão no setor de ferrovias nos últimos 30 anos.

É emblemático o caso do transporte ferroviário, uma infraestrutura antiga, mas decisiva para a logística em economias globalizadas. Neste modelo tradicional, em que “primeiro o Estado constrói, depois concede”, quem implanta a estrada de ferro não é quem opera a infraestrutura.

Não se nega que a importância da obra pública realizada diretamente pelo Estado permanece como um instrumento legítimo do poder público. Por ser uma infraestrutura estratégica em várias dimensões, o Estado deve ter capacidade para executar obras ferroviárias. No entanto, considerando o atual contexto de restrição fiscal que o Brasil enfrenta e a necessidade de acelerar o processo de expansão das ferrovias na matriz de transporte, cabe ao Estado brasileiro adotar estratégias complementares que possibilitem destravar investimentos privados maximizando o resultado com minimização de custos.

Neste contexto, a grande mudança institucional se baseia em um instrumento internacional conhecido como viability gap funding (VGF), que foi incorporado à Política Nacional de Outorgas Ferroviárias, do Ministério dos Transportes. Parte-se de um princípio simples, mas poderoso: conceder ao setor privado a infraestrutura, antes mesmo de sua existência física, de modo que a empresa assuma a responsabilidade integral pela construção, implantação e operação do ativo. Neste novo ambiente institucional, o Estado atua de forma estratégica apenas na oferta do funding necessário para cobrir a lacuna de viabilidade financeira do projeto, levando em conta futuras receitas tarifárias e custos de implantação e operação da ferrovia. Com este mecanismo, adotado em diversos países da Ásia, o Estado não realiza a obra pública diretamente. O setor privado assume esse papel com auxílio financeiro do poder público.

Como tratar orçamentária e contabilmente esse novo processo?

O Estado transfere recursos para viabilizar a construção da ferrovia, mas recebe em contrapartida um ativo público, ainda que explorado pelo concessionário privado. Uma leitura inteligente da antiquíssima e simbólica Lei nº 4.320, de 1964, aponta que se devem classificar tais transações como transferências de capital, dentro da categoria de despesa de capital. Isto é fundamentado por se tratar de uma alocação de recursos públicos para o setor privado destinada à formação de ativos de infraestrutura. Não se trata de cobrir despesas correntes ou déficits operacionais, o que lei define como despesa corrente na forma de subvenção econômica.

O ponto central desse arranjo está no alinhamento de incentivos. Desde o início a ferrovia é concedida ao setor privado, com um estímulo econômico poderoso: o ente privado precisa construir bem, no menor prazo e com máxima eficiência, porque a sua remuneração futura dependerá de seu desempenho nas etapas que se sucedem, da construção até a operação. Não há subsídio ou subvenção pública à tarifa, não há contraprestação pecuniária continuada ou garantia de receita mínima após a entrada em operação. Uma vez implantada, o ditado popular diria que a ferrovia se moverá por suas próprias forças, ou seja, sustentada com suas próprias receitas comerciais e privadas.

É um avanço expressivo em termos jurídico e fiscal. Chama-se a atenção que o novo modelo não configura parceria público-privada tradicional conforme Lei 11.079, de 2004, justamente porque não envolve contraprestação pecuniária. Também não cria despesa corrente continuada, nem mesmo como obrigação futura na forma de pagamento por parte do Estado de contraprestação a disponibilidade de um serviço público. O auxílio financeiro com recursos públicos neste novo modelo ocorrerá durante a fase de implantação, mas com finalidade estritamente patrimonial em bens reversíveis ao patrimônio público. Aliás, esse entendimento já foi objeto de parecer jurídico favorável da ANTT e do Ministério dos Transportes, reconhecendo que não se enquadra como PPP, o que afasta riscos fiscais de longo prazo.

O desenho é igualmente robusto sob a ótica do Direito Financeiro, A transferência de recursos está condicionada à chamada regra de ouro no orçamento público, constitucionalizada no Brasil: o volume de aportes não pode superar o montante de despesas de capital, nem a lacuna de viabilidade econômico-financeira do projeto. Isto significa que o Estado não pode transferir recursos para financiar despesas correntes do concessionário. Cada real sacado dos cofres públicos resulta na aquisição de um ativo público reversível, que será contabilizado no patrimônio do governo.

Trata-se de um típico fato permutativo, e não de um fato modificativo negativo do patrimônio líquido público. O Estado troca caixa por ativo. Na contabilidade, é registrada uma permuta: recursos financeiros são convertidos em infraestrutura ferroviária, que permanece pública e reversível ao final da concessão. É diferente do modelo de PPP tradicional em que a contraprestação pública implica em subsídio operacional, ou seja, há uma saída definitiva de recursos, sem contrapartida patrimonial e com impacto negativo e definitivo no resultado patrimonial do governo.

Aspecto essencial do novo modelo é que não abrange deterioração estrutural do patrimônio público. Ao contrário, há formação de ativo público, mesmo que a exploração econômica seja concedida ao setor privado por prazo determinado. E, como tal, o modelo já conta com autorização legislativa, dotação orçamentária aprovada e respaldo institucional. O passo seguinte é consolidar essa inovação na prática dos contratos administrativos, conferindo, com segurança jurídica, sua replicação em projetos greenfield de grande porte — especialmente em ferrovias, que exigem Capex elevado, longo prazo de maturação e dificilmente se viabilizam sem algum tipo de apoio estatal inicial.

O novo modelo admite outras fontes de funding igualmente alinhadas à lógica patrimonial e fiscalmente responsável. Destaca-se o investimento cruzado, mecanismo previsto na legislação ferroviária que permite que uma concessionária invista em malha ferroviária de interesse da administração pública em substituição ao pagamento de outorgas ao Tesouro Nacional.  Esse instrumento amplia a capacidade de investimento do setor, reduz a pressão fiscal direta e direciona recursos privados para projetos estruturantes do sistema ferroviário nacional. Alertando que a mesma modelagem poderia vir a ser adotada pelos governos estaduais e municipais, que também têm papel decisivo no desenvolvimento da infraestrutura, dos transportes ao saneamento.

Conclusão

Enfim, se está a criar no Brasil um modelo que se julga sofisticado, moderno e fiscalmente responsável, capaz de destravar investimentos estruturantes sem recorrer a subsídios operacionais permanentes. De um lado, o Estado deixa de ser executor direto da obra, passa a ser estruturador do investimento e guardião do interesse público. De outro, o setor privado assume o risco de construir e operar com o auxílio do poder público na etapa de implantação da infraestrutura. E o país ganha com novas estradas de ferro, com eficiência logística e inegável dinamismo econômico. O mesmo caminho pode ser replicado em outras infraestruturas, como já dito, se houver uma mudança de postura: sair da lógica da obra pública realizada diretamente pelo Estado e entrar definitivamente na era das concessões greenfield com inteligência financeira e responsabilidade fiscal.