Completando cinco anos de edição da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, a chamada nova Lei de Licitações e Contratos (NLLC) revogou a Lei 8.666/1993 e a Lei 10.520/2002 ao final de 2023, passando a ser o único regime das contratações públicas brasileiras.
A Lei 14.133/2021 impôs à Administração Pública uma mudança cultural profunda: exige planejamento antes da licitação, proíbe o menor preço em serviços intelectuais, amplia o credenciamento e torna o Portal Nacional de Compras Públicas (PNCP) o centro de gravidade da publicidade contratual.
A pergunta inevitável, passada meia década, é: como a lei está sendo aplicada? A análise de 20 precedentes do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP), coletados entre 2024 e 2025, oferece uma resposta clara e matizada. A Corte paulista adota postura predominantemente rigorosa e estruturante, exige fundamentação técnica, rejeita atalhos procedimentais e preserva a competitividade, mas reconhece flexibilizações quando devidamente motivadas.
Entenda quais são os sete eixos temáticos centrais dessa jurisprudência, organizados a partir dos problemas mais recorrentes identificados nos precedentes: a transição normativa, os estudos técnicos preliminares, o sistema de registro de preços, os serviços de natureza intelectual, o credenciamento, a habilitação técnica e a publicidade no PNCP.
Transição normativa: data da publicação como marco intransponível
O artigo 191 da NLLC autorizou a opção pela Lei 8.666/1993 até 30 de dezembro de 2023. A partir de 1º de janeiro de 2024, o regime é único. O TCE-SP adotou critério objetivo e sem variações: o marco temporal determinante é a data de publicação do aviso de abertura, não atos preparatórios internos.
Nos Processos TC 008481.989.24-2 e TC 010103.989.24-0, o Tribunal reconheceu a validade da aplicação da lei revogada quando o aviso foi publicado ainda em 2023, em prestígio ao ato jurídico perfeito. Já no TC 008739.989.24-2, ao contrário, determinou a anulação de certame cujo edital foi subscrito e publicado em fevereiro de 2024, já sob vigência exclusiva da NLLC. No TC 012023.989.24-7, a Corte foi além e vedou até mesmo a aplicação subsidiária da Lei 8.666/1993 após sua revogação.
O critério é simples, mas sua aplicação tem consequências sérias: licitações iniciadas com a lei errada são anuladas. A mensagem para os gestores é inequívoca, não há zona cinzenta após janeiro de 2024.
Estudo técnico preliminar: sem planejamento, sem licitação
Se há um instituo que sintetiza a filosofia da NLLC, é o Estudo Técnico Preliminar (ETP). O artigo 18 da lei o coloca no centro da fase preparatória, exigindo que a Administração demonstre a viabilidade técnica e econômica da contratação, compare alternativas e justifique a solução escolhida antes de publicar o edital.
O TCE-SP não aceita ETPs genéricos ou meramente formais. No TC 012227.989.24-1, a instrução processual identificou “falhas e omissões na fase preparatória” associadas diretamente à anulação do certame. No TC 014062.989.25, o Tribunal foi mais direto ainda: o ETP “não permitiu a completa avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, pois não ficou comprovado que, dentre as alternativas possíveis, a solução escolhida teria sido a mais vantajosa ao interesse público”.
O Tribunal também esclareceu um ponto que gerava dúvidas: a lei não exige a publicação do ETP como anexo do edital. Nos Processos TC 011758.989.24-8 e TC 016709.989.24-8, por exemplo, o TCE-SP afastou impugnações de licitantes nesse sentido, bastando que o documento esteja disponível para consulta no processo administrativo. O rigor é no conteúdo, havendo flexibilidade na forma de divulgação.
Registro de preços: freio à banalização do instituto e a Súmula 32
O Sistema de Registro de Preços (SRP) tem sido um dos principais focos de atuação do TCE-SP. A Corte tem reafirmado que a ampliação normativa do instituto não afasta seus pressupostos estruturais: eventualidade e imprevisibilidade da demanda.
No TC 010177.989.24-1, o Tribunal afastou o uso do SRP para aquisição de kits escolares, destacando a previsibilidade da demanda. Já no TC 009622.989.24-2, além da inadequação do sistema, apontou falhas relevantes no planejamento: “O estudo técnico preliminar não diferenciou o recapeamento da recuperação asfáltica e foi omisso acerca do estado atual de conservação das vias…”
A decisão evidencia que o problema não reside apenas na escolha do instrumento, mas na deficiência da fase preparatória, núcleo estruturante da NLLC.
Outro aspecto relevante é que o Tribunal continua aplicando com rigor sua Súmula 32, editada pela Corte sob o regime da Lei 8.666/03, vedando o SRP para obras e serviços de engenharia não padronizados ou de grande vulto.
No TC 000456.989.24-3, a Corte anulou certame que utilizava ata de registro de preços para serviços de engenharia que ultrapassavam o conceito de “pequenos reparos”, configurando, nas palavras do acórdão, “vício de origem, contrariando a Súmula nº 32 do TCE/SP”. No TC 009596.989.24-4, a lógica foi a mesma: SRP para objeto com demanda certa e previsível é vício que inviabiliza a licitação.
A mensagem do TCE-SP é clara: o SRP não é um atalho para evitar licitações específicas ou contornar exigências de planejamento. Onde a demanda é determinada e o objeto, complexo, a licitação ordinária é o caminho.
Serviços intelectuais: fim do menor preço como solução universal
O artigo 37, § 2º, da NLLC estabelece vedação expressa ao critério de julgamento pelo menor preço em serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual. O TCE-SP aplicou essa regra sem hesitação em múltiplos precedentes.
No TC 009975.989.24-5, anulou certame que adotou menor preço para contratação de elaboração de Plano Diretor de Drenagem e Manejo de Águas Pluviais Urbanas. A fundamentação foi direta: a gama de variações possíveis no resultado é incompatível com critério que pressupõe equivalência qualitativa entre as propostas; a prevalência da técnica era evidente no próprio edital, que exigia longo rol de profissionais especializados. No TC 011004.989.24-0, o mesmo fundamento foi aplicado a estudos de controle de perdas em abastecimento de água.
O critério de julgamento de menor preço contraria o § 2º do art. 37 da Lei nº 14.133/2021 para contratação de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, devendo ser alterado para melhor técnica ou técnica e preço. (TC 011004.989.24-0 — TCE/SP)
O padrão revelado é preocupante do ponto de vista da gestão pública, o menor preço continua sendo adotado mesmo onde a lei o proíbe, por inércia cultural ou desconhecimento. O TCE-SP funciona, nesses casos, como filtro corretivo indispensável.
Credenciamento: liberdade ao beneficiário, não eleição do fornecedor
O artigo 79 da NLLC trouxe o credenciamento para o texto da lei, prevendo-o como procedimento auxiliar cabível quando o objeto pode ser fornecido por múltiplos contratados simultaneamente. A hipótese do inciso II — seleção a cargo do beneficiário direto, foi invocada por municípios para justificar procedimentos de escolha de fornecedores de vale-alimentação mediante votação dos servidores.
O TCE-SP rejeitou consistentemente esse modelo. Nos Processos TC 008472.989.24-3, TC 011440.989.24-2 e TC 015813.989.24-1, a Corte firmou entendimento de que o credenciamento não pode resultar na contratação de apenas uma empresa habilitada. Isso porque o parágrafo único do artigo 79 exige que a Administração mantenha edital de chamamento permanente para novos interessados, obrigação que se torna inócua se o contrato é celebrado com uma única vencedora após votação.
A distinção que emerge da jurisprudência é precisa: a “seleção pelo beneficiário” do inciso II significa que cada servidor escolhe, entre os credenciados, aquele de sua preferência, não que a coletividade de servidores eleja um único fornecedor por voto majoritário. O credenciamento é contratação plural; votação é licitação disfarçada.
Habilitação técnica: entre o excesso e a insuficiência
O regime de habilitação na NLLC foi estruturado a partir de uma lógica de proporcionalidade: as exigências devem ser suficientes para garantir a idoneidade do contratado, sem constituir restrição indevida à competitividade.
A jurisprudência do TCE-SP revela um movimento de equilíbrio na análise das exigências de habilitação. De um lado, combate-se o excesso; de outro, a insuficiência de critérios objetivos.
No TC 009860.989.24-3, o Tribunal afastou exigências sem respaldo legal, como certidão negativa de recuperação judicial, ausente no rol taxativo do artigo 69 da NLLC. Além disso, censurou a exigência de conteúdo mínimo ou formato específico para atestados de desempenho anterior, por ultrapassar os limites do artigo 67, inciso II, criando objeções à aceitação de atestados legítimos. A decisão reafirmou que exigências sem respaldo legal constituem vício formal do edital.
Já no TC 009860.989.24-3, o TCE-SP registrou ser ilegal a mera exigência genérica de atestados compatíveis com o objeto, sem indicação de parcelas de maior relevância ou valor significativo, conforme determinam os §§ 1º e 2º do artigo 67 da NLLC. A ausência de parâmetros objetivos prejudica a aferição da real capacidade operacional dos licitantes.
Essa abordagem evidencia a incorporação da lógica de proporcionalidade e gestão de riscos no controle das contratações públicas, tanto para coibir exigências excessivas quanto para corrigir requisitos insuficientes.
PNCP e forma eletrônica: publicidade como condição de validade
A NLLC estabeleceu a forma eletrônica como regra (artigo 17) e o PNCP como veículo obrigatório de publicidade (artigo 54). O TCE-SP tem exigido cumprimento rigoroso de ambas as exigências, tratando-as como condições de validade, não meras formalidades.
No TC 009860.989.24-3, o Tribunal constatou que o edital foi disponibilizado no PNCP mais de um mês após a data informada no site da entidade, caracterizando descumprimento do artigo 54 e seu § 1º. No TC 011987.989.24-1 e no TC 021278.989.25, a Corte determinou a adoção da forma eletrônica em leilões que haviam sido convocados presencialmente sem justificativa técnica suficiente.
A posição firmada é coerente: a publicidade antecipada e a acessibilidade eletrônica não são caprichos formais, mas instrumentos que ampliam a competitividade, reduzem custos e permitem o controle social. A flexibilização sem motivo compromete a essência do sistema de contratações que a NLLC construiu.
Conclusão: cinco anos de aprendizado ainda em curso
Cinco anos após sua edição, a Lei 14.133/2021 consolidou-se como o novo paradigma das contratações públicas brasileiras. Sua implementação, contudo, não se deu de forma linear, revelando resistências institucionais, lacunas de capacitação e desafios interpretativos que a jurisprudência dos Tribunais de Contas tem progressivamente enfrentado e equacionado.
A contribuição do TCE-SP nesse processo é inestimável. Ao exercer o controle preventivo por meio do exame prévio de editais, o Tribunal não apenas corrige ilegalidades pontuais, mas cumpre função normativa de segunda ordem, uniformizando a interpretação da nova lei e orientando os gestores municipais, especialmente os dos pequenos municípios, historicamente carentes de apoio técnico-jurídico especializado, além de educar o mercado sobre as novas regras do jogo.
O desafio persistente está na assimilação cultural, os temas frequentemente violados, examinados neste artigo, constituem falhas de planejamento e de atualização normativa que o exame prévio de editais do TCE-SP tem interceptado antes que se convertam em contratos viciados.
A Lei 14.133/2021 é uma boa lei, com eficácia plena, porém, depende menos da perfeição normativa e mais da capacidade dos gestores de aplicá-la com rigor, planejamento e transparência.
A consolidação da NLLC depende menos de interpretação criativa e mais de efetiva internalização pelos gestores públicos. A jurisprudência do TCE-SP é, nesse sentido, mapa indispensável para os próximos anos das contratações públicas brasileiras.
* artigo elaborado com base no Boletim de Atualização de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (edições de 2024 e 2025), organizado pela Escola Paulista de Contas Públicas e pela equipe técnica do tribunal.
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Referências
SÃO PAULO (Estado). Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Processos TC 008481.989.24-2; TC 008739.989.24-2; TC 010103.989.24-0; TC 012023.989.24-7; TC 012227.989.24-1; TC 011758.989.24-8; TC 016709.989.24-8; TC 014062.989.25; TC 000456.989.24-3; TC 009596.989.24-4; TC 009975.989.24-5; TC 011004.989.24-0; TC 008472.989.24-3; TC 011440.989.24-2; TC 015813.989.24-1; TC 009860.989.24-3; TC 011987.989.24-1; TC 021278.989.25. Boletim de Jurisprudência e Atualização de Licitações e Contratos. São Paulo: TCE/SP, 2024-2025.
SÃO PAULO (Estado). Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Súmula nº 32.
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