Até fevereiro de 2026, ao menos 22 brasileiros haviam morrido e mais de 40 permaneciam desaparecidos no conflito na Ucrânia. Muitos foram recrutados por plataformas digitais, redes sociais e páginas oficiais de recrutamento estrangeiro traduzidas para o português, que anunciam remuneração e adicionais variáveis por atuação em zona de combate.
Em julho de 2025, o Itamaraty emitiu alerta consular inédito, reconhecendo o aumento de mortes de nacionais em conflitos armados estrangeiros e as limitações severas da assistência consular. O alerta mencionou a possibilidade de persecução penal com base no artigo 7º do Código Penal. É precisamente a insuficiência desse dispositivo que pretendemos demonstrar.
O problema central é direto: o Brasil não possui tipo penal específico para o mercenarismo. A repressão depende de tipos genéricos — homicídio, associação criminosa, lavagem de capitais — combinados com a extraterritorialidade condicionada do artigo 7º do Código Penal, que exige dupla tipicidade e entrada do agente em território nacional. Quando o recrutamento ocorre no ambiente digital e a atuação do agente se dá integralmente no exterior, esse mecanismo é operacionalmente precário.
A omissão normativa brasileira deixou de ser apenas vazio dogmático, para tornar-se fator de risco concreto à vida de nacionais.
O que o Direito Comparado ensina
O Direito Comparado mostra que outras jurisdições já enfrentaram esse problema por caminhos distintos. Nenhum modelo se transpõe sem adaptação, mas todos oferecem lições relevantes para o legislador brasileiro.
Estados Unidos: fragmentação e instrumentalização política
Os Estados Unidos são o maior mercado global de empresas militares e de segurança privada (EMSPs) e, paradoxalmente, não possuem tipo penal autônomo de mercenarismo. O arcabouço regulatório é fragmentado: o Neutrality Act, do século 18, proíbe expedições armadas contra países em paz com os EUA; o Military Extraterritorial Jurisdiction Act (MEJA), de 2000, permite a persecução de contratados do Departamento de Defesa no exterior, mas originalmente excluía vinculados a outras agências.
O caso que expôs as deficiências desse modelo foi o massacre da Praça Nisour, em Bagdá (2007): contratados da Blackwater mataram 17 civis iraquianos desarmados. Dos envolvidos, quatro foram condenados em 2014, mas perdoados pelo presidente Trump em dezembro de 2020. O Alto Comissariado da ONU para Direitos Humanos qualificou o perdão como uma “afronta à justiça”.
A lição é clara: modelos fragmentários são vulneráveis à instrumentalização política. E quando o governo é, ao mesmo tempo, o maior cliente e o regulador da indústria, a regulação eficaz fica comprometida.
Reino Unido: avanço digital sem regulação de fundo
Segundo maior polo global da indústria militar privada, o Reino Unido mantém como legislação penal aplicável o Foreign Enlistment Act de 1870 — uma lei vitoriana que não contempla recrutadores, financiadores ou aliciadores digitais e cuja aplicação prática é virtualmente nula há décadas.
A inovação relevante está no Online Safety Act de 2023, que impôs às plataformas digitais deveres de cuidado (duty of care) em relação a conteúdos ilegais. A Ofcom pode aplicar multas de até 18 milhões de libras ou 10% do faturamento global e solicitar judicialmente o bloqueio do serviço. Esse modelo proativo supera o paradigma reativo do notice-and-takedown e pode alcançar, por interpretação, conteúdos de recrutamento mercenário.
O paradoxo britânico é instrutivo, pois dispõe de mecanismos avançados para controlar conteúdo digital, mas não regula a própria indústria militar privada. A lição para o Brasil é que o controle do aliciamento digital, embora necessário, é insuficiente sem a regulação de fundo.
França: a tipificação autônoma
A França detém a legislação europeia mais detalhada sobre o tema. Os artigos 436-1 a 436-5 do Code Pénal, inseridos pela Lei nº 2003-340 de 14 de abril de 2003, tipificam a atividade de mercenário como crime autônomo. O mercenário propriamente dito está sujeito a pena de cinco anos de prisão e multa de €75.000, nos termos do artigo 436-1, ao passo que o recrutador ou organizador de grupamento mercenário incorre em pena mais severa: sete anos de prisão e multa de €100.000, conforme artigo 436-2. O artigo 436-3 prevê a jurisdição extraterritorial, dispensando inclusive a dupla incriminação e a denúncia oficial prévia.
O modelo francês é o mais relevante para o Brasil por uma razão estrutural: pertence à mesma família jurídica e demonstra que a tipificação autônoma é viável dentro da tradição romano-germânica, com elementos claros para atender à taxatividade penal. A ausência de casuística judicial específica limita a avaliação de eficácia prática, mas a robustez normativa é inegável.
África do Sul: controle estatal prévio e seus limites
A África do Sul adotou o modelo mais amplo entre os países analisados. A Regulation of Foreign Military Assistance Act (Act 15 de 1998) proíbe que cidadãos e residentes prestem assistência militar estrangeira sem autorização prévia do National Conventional Arms Control Committee (NCACC), criminalizando também o recrutamento, o treinamento e o financiamento dessas atividades. O caso mais expressivo é o de Mark Thatcher: acusado de financiar tentativa de golpe na Guiné Equatorial, celebrou plea bargain e declarou-se culpado em 2005, recebendo pena de quatro anos suspensa e multa de 3 milhões de rands sul-africanos. O caso demonstra que legislação específica permite alcançar financiadores — embora a condenação negociada e a ausência de pena efetiva revelem os limites da capacidade persecutória, mesmo sob legislação dedicada.
Há cautela adicional a extrair: o Act 27 de 2006, que pretendia ampliar a RFMAA com penas de até 15 anos e escopo mais abrangente, recebeu sanção presidencial em 2007, mas jamais obteve a proclamação necessária para entrar em vigor. A tensão entre ambição regulatória e viabilidade prática é alerta direto para qualquer proposta brasileira.
O que falta ao Brasil
O Brasil é parte do Protocolo I Adicional às Convenções de Genebra, mas não ratificou a Convenção da ONU de 1989 contra o mercenarismo e não participa do Documento de Montreux. A revogação da Lei de Segurança Nacional pela Lei 14.197/2021 não supriu o vazio normativo: nenhum dos novos tipos penais inseridos no Código Penal contempla a participação remunerada em conflito estrangeiro, o recrutamento mercenário ou o financiamento de atividades militares privadas no exterior.
No campo digital, o STF concluiu em junho de 2025 o julgamento dos Temas 987 e 533, declarando a inconstitucionalidade parcial do artigo 19 do Marco Civil da Internet e admitindo deveres diferenciados de diligência para hipóteses específicas de conteúdo ilícito. Esses parâmetros condicionam qualquer proposta normativa sobre recrutamento digital — e, ao mesmo tempo, abrem espaço para ela.
Até a conclusão desta pesquisa, não se identificou proposição legislativa em tramitação no Congresso Nacional sobre o tema. O desinteresse legislativo é tão eloquente quanto a própria omissão.
Há, ainda, uma dimensão de segurança interna que o debate legislativo não pode ignorar. Brasileiros que retornam de zonas de conflito trazem consigo treinamento tático, familiaridade com armamento de guerra e redes transnacionais de contato. Num país que já enfrenta organizações criminosas com capacidade paramilitar, a reabsorção desses indivíduos sem qualquer monitoramento estatal representa risco de transferência de capacidades operacionais ao crime organizado. A omissão legislativa não produz efeitos apenas no exterior: ela retorna ao território nacional.
O que propomos
A pesquisa sustenta três eixos normativos complementares.
– Tipo penal autônomo
O núcleo do tipo seria a participação direta em hostilidades em conflito armado estrangeiro, mediante remuneração ou promessa de vantagem econômica substancial, sem vínculo com forças armadas de parte no conflito e sem autorização do Poder Executivo federal. Pena sugerida: reclusão de 4 a 12 anos.
As condutas de recrutamento, aliciamento, transporte e financiamento são equiparadas ao tipo principal. O uso de meio digital e o resultado morte ou lesão grave configuram causas de aumento. Missões oficiais, operações de paz, ações humanitárias e jornalísticas constituem hipóteses expressas de exclusão de tipicidade — salvaguardas indispensáveis para evitar que o tipo penal alcance atividades legítimas.
A proposta não configura expansão simbólica do Direito Penal, mas resposta específica a conduta cuja gravidade já é reconhecida pelo Direito Internacional e que o sistema vigente não alcança de forma eficaz.
Um ponto merece atenção especial. A proposta exige, como elemento subjetivo especial, a motivação econômica — é o que distingue o mercenário do voluntário que se desloca por convicção ideológica, religiosa ou política. Sem essa distinção, o tipo correria o risco de criminalizar condutas que, embora discutíveis, não configuram mercenarismo.
A objeção previsível é de ordem probatória: como demonstrar a motivação quando o réu alega ter agido por valores e recebido apenas ajuda de custo? A resposta está no indicador objetivo adotado pela proposta: a remuneração manifestamente desproporcional aos padrões de serviço militar regular. Não se exige prova da intenção íntima do agente, mas demonstração de que os valores recebidos ou prometidos são incompatíveis com mero custeio.
A fronteira entre o mercenário e o voluntário se traça, assim, por critério verificável — e essa objetividade é o que torna o tipo operacionalmente viável onde a definição do artigo 47 do Protocolo I, com seus seis requisitos cumulativos, fracassou. A doutrina a descreve como norma moral forte acompanhada de lei intencionalmente fraca. A proposta aqui segue caminho oposto.
– Licença estatal prévia
Inspirado no modelo sul-africano, propõe-se autorização do Poder Executivo federal para a prestação de serviços militares ou de segurança no exterior por nacionais. A competência seria do Ministério da Defesa, ouvido o Ministério das Relações Exteriores, nos termos do artigo 22, XXVIII, da Constituição. A experiência sul-africana sugere composição interministerial, mas também alerta para o risco de amplitude excessiva.
– Deveres de diligência para plataformas digitais
Obrigações de identificação, remoção e comunicação de conteúdos de recrutamento mercenário, nos limites do regime do artigo 19 do Marco Civil e dos parâmetros do STF.
Admite-se, excepcionalmente, bloqueio administrativo de URLs pelo Ministério da Justiça, desde que presentes indícios robustos de ilicitude, de forma temporária e proporcional, com submissão a controle judicial em até 48 horas, sob pena de cessação automática. A reserva de jurisdição aqui não é formalidade: é a garantia de que o instrumento não se converta em censura administrativa. A experiência francesa em matéria antiterrorismo, a britânica em deveres de cuidado e o Regulamento Europeu de Serviços Digitais (DSA) fornecem parâmetros, que devem ser adaptados às exigências constitucionais brasileiras.
Conclusão
O Direito Comparado não oferece modelo único, mas evidencia tendência crescente de combinar instrumentos penais, mecanismos administrativos e controle do recrutamento digital. A condenação de Thatcher na África do Sul mostra que legislação específica favorece a responsabilização de financiadores. O massacre de Nisour e o perdão presidencial nos EUA expõem a vulnerabilidade de modelos fragmentários. A robustez normativa francesa demonstra a viabilidade de tipificação autônoma na tradição romano-germânica.
A ausência de precedentes brasileiros, contrastada com o número crescente de nacionais mortos e desaparecidos em conflitos estrangeiros, com o alistamento viabilizado por circuitos digitais de recrutamento e com o alerta consular do Itamaraty, confirma a urgência de resposta legislativa.
A questão, neste momento, não é mais se o Brasil deve legislar sobre o tema. É por quanto tempo ainda poderá se permitir não fazê-lo. Cada mês de omissão tem preço: mede-se em brasileiros mortos e em civis estrangeiros vitimados por combatentes que nenhum dos poderes competentes se dispôs a impedir.
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