Imposto de exportação ou Cide disfarçada? Limites à extrafiscalidade na MP sobre combustíveis

A controvérsia em torno do imposto de exportação (IE), instituído à alíquota de 12% sobre a exportação de petróleo bruto e de 50% sobre a exportação de óleo diesel pela Medida Provisória nº 1.340/2026, ganhou novo capítulo após a recente decisão do presidente do Tribunal Regional Federal da 2ª Região (TRF-2), que suspendeu a liminar que havia afastado a cobrança do tributo em favor de cinco empresas do setor.

A decisão, proferida em pedido de suspensão formulado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, acolheu o argumento do Fisco no sentido de que a manutenção da decisão que afastava a cobrança do tributo poderia comprometer as medidas adotadas pelo Poder Executivo para mitigar os efeitos da alta internacional do petróleo sobre a economia e, em especial, sobre os preços domésticos dos combustíveis.

Soma-se a este cenário a tramitação, no Congresso Nacional, da Medida Provisória nº 1.349/2026, que complementa o pacote inicial e tem sido objeto de emendas voltadas, entre outros pontos, à redução da alíquota e à delimitação de seu campo de incidência.

Até aqui, a controvérsia tem sido enquadrada sob dois ângulos principais: a finalidade arrecadatória do tributo e a incidência do princípio da anterioridade. Esse enquadramento, apesar de correto, parece-nos insuficiente. Há uma questão adicional, de caráter mais estrutural: identificar a natureza da extrafiscalidade invocada e verificar se o instrumento tributário eleito é compatível com a finalidade perseguida.

Não se trata, ademais, da primeira vez em que o IE é mobilizado no setor de petróleo. Medidas anteriores já recorreram ao tributo em contextos recentes, como em 2023, quando se instituiu alíquota de 9,2% sobre exportações de petróleo bruto.

Naquele contexto, embora já houvesse coordenação entre a tributação da exportação e a política de combustíveis, o desenho adotado apresentava natureza predominantemente fiscal, voltada à recomposição de receitas decorrente da desoneração do setor.

Contudo, o modelo atualmente adotado apresenta diferença relevante. A Medida Provisória nº 1.340/2026 insere o tributo em um arranjo normativo mais amplo, funcionalmente articulado à concessão de subvenção econômica ao diesel, cuja duração, no caso do IE sobre o óleo diesel, é, inclusive, condicionada, por expressa previsão legal, à vigência da subvenção, e à estabilização de preços internos no âmbito do Regime Emergencial de Abastecimento Interno de Combustíveis instituído pela Medida Provisória nº 1.349/2026.

Não se trata, apenas, de intensificação de um uso já conhecido do IE. O que se observa é uma alteração em sua função: o tributo, embora continue incidindo formalmente sobre operação de exportação, deixa de servir predominantemente à regulação do comércio exterior e passa a integrar uma política pública voltada ao mercado doméstico, com finalidade redistributiva e interventiva.

Deslocamento funcional do IE

O IE, previsto no artigo 153, II, da Constituição, é, tradicionalmente, um instrumento de regulação do comércio exterior. Sua extrafiscalidade é, nesse sentido, predominantemente aduaneira, voltada ao controle de fluxos internacionais e à política comercial, com reflexos sobre a balança de pagamentos. É justamente em razão dessa função típica que a Constituição lhe confere regime jurídico mais flexível, com mitigação da legalidade estrita quanto à fixação de alíquotas (artigo 153, §1º) e dispensa da anterioridade (artigo 150, §1º).

No caso da MP nº 1.340/2026, entretanto, o tributo foi inserido em um arranjo normativo mais amplo, que combina a tributação da exportação de petróleo e diesel com a concessão de subvenção econômica ao diesel, em um contexto de estabilização dos preços internos.

Trata-se de mecanismo integrado de atuação estatal sobre o mercado doméstico, voltado à indução de comportamentos econômicos e à viabilização de política pública específica. Esse desenho é reconhecido pelo próprio Executivo, cuja exposição de motivos aponta para a necessidade de “capturar e transferir à sociedade parcela do ganho extraordinário” auferido pelas exportadoras.

Há, portanto, um deslocamento funcional relevante. O IE deixa de atuar predominantemente como instrumento de comércio exterior e passa a desempenhar papel de intervenção setorial, em um arranjo econômico integrado à política pública subjacente.

Instrumento próprio na Constituição: Cide

Esse ponto é fundamental. A Constituição prevê instrumento específico para intervenções de tal natureza: as contribuições de intervenção no domínio econômico, instituídas com fundamento no artigo 149.

A Cide-Combustíveis, prevista no artigo 177, §4º, da Constituição, constitui um exemplo claro de tributo voltado à intervenção no setor de petróleo e gás, inclusive para financiamento de políticas públicas relacionadas ao setor.

O ponto não é negar que impostos possam produzir efeitos extrafiscais, nem sustentar uma reserva absoluta de espécie tributária. Trata-se, antes, de reconhecer que a Constituição estrutura diferentes instrumentos com regimes jurídicos próprios, o que impõe, ao menos em tese, um exame de coerência entre a finalidade perseguida e o meio utilizado.

Quando um imposto é estruturado de modo a desempenhar função tipicamente interventiva no mercado interno, surge uma tensão quanto à adequação do instrumento eleito ao desenho constitucional do sistema tributário.

Imunidade do artigo 149, §2º, I, da Constituição

A discussão se intensifica à luz do artigo 149, §2º, I, que estabelece a imunidade das receitas decorrentes de exportação às contribuições sociais e às contribuições de intervenção no domínio econômico. Trata-se de opção constitucional voltada à preservação da competitividade internacional dos produtos brasileiros, blindando as receitas de exportação dessas espécies tributárias.

O Supremo Tribunal Federal (STF) firmou entendimento no sentido de aplicar, de forma ampla, essa imunidade, reconhecendo que sua proteção recai sobre a própria operação de exportação, inclusive em hipóteses indiretas, como decidido no Tema 674 da repercussão geral, que estendeu a imunidade às exportações intermediadas por trading companies.

Nesse contexto, coloca-se a seguinte questão: é admissível que uma política tipicamente interventiva, que estaria sujeita a essa limitação caso estruturada como contribuição, seja implementada por meio de um imposto que onera diretamente a exportação?

Entendemos que não.

Ainda que os impostos possam desempenhar funções extrafiscais, o uso do IE, nessas circunstâncias, suscita dúvida quanto a um possível esvaziamento material da imunidade constitucional, ao permitir que se alcance, por via diversa, resultado que seria vedado no âmbito das contribuições.

Extrafiscalidade e adequação do instrumento

O debate, portanto, não deve ser reduzido à oposição entre arrecadação e extrafiscalidade. Uma questão igualmente relevante diz respeito à natureza da extrafiscalidade e à sua compatibilidade com o regime constitucional do IE.

Se a finalidade predominante é a regulação do comércio exterior, o uso do IE encontra fundamento direto no artigo 153, II. Se, por outro lado, o objetivo principal é a intervenção no mercado interno, voltada à estabilização de preços e à redistribuição de ganhos setoriais, a escolha do instrumento passa a demandar exame mais atento à coerência do sistema.

A própria decisão do TRF-2 acima mencionada reconhece que nenhum tributo é exclusivamente fiscal ou extrafiscal, o que reforça a complexidade do tema e a necessidade de análise caso a caso.

Não se ignora, ademais, que o STF, historicamente, reconhece ampla margem ao Executivo no manejo do IE, como se observa, por exemplo, no julgamento do RE 570.680 (Tema 53), em que se admitiu a alteração de alíquotas por ato infralegal. O ponto, contudo, é que o caso atual apresenta elemento distinto: o tributo não é manejado isoladamente como instrumento de política de comércio exterior, mas integrado, de forma deliberada, a um arranjo de intervenção sobre o mercado interno.

Conclusão

A controvérsia, portanto, ultrapassa a discussão sobre a validade pontual da cobrança do IE e alcança uma questão mais profunda: a preservação da coerência do sistema constitucional tributário.

A Constituição não apenas distribui competências, mas, estrutura instrumentos distintos para finalidades distintas. Quando o Estado utiliza o IE como veículo para uma política de intervenção no mercado interno, associada à concessão de subvenções e à estabilização de preços, desloca o tributo de sua função típica e tensiona os limites do modelo constitucional.

É precisamente em contextos de crise que esses limites se tornam mais relevantes. A Constituição não é um obstáculo a ser flexibilizado, mas um mecanismo de pré-compromisso institucional, concebido para conter soluções conjunturais que possam comprometer a racionalidade do sistema no longo prazo.

A metáfora clássica de Odisseu (ou Ulisses, na versão latina) ilustra bem este ponto. Ciente do risco representado pelo canto das sereias, cujo poder atraía os marinheiros à morte, o herói ordena que seus companheiros tapem os ouvidos com cera e determina que ele próprio seja amarrado ao mastro do navio, para atravessar o perigo sem ceder à atração.

A Constituição exerce função semelhante: estabelece limites previamente definidos justamente para os momentos em que soluções aparentemente atraentes se tornam mais sedutoras.

Admitir, sem maior escrutínio, a utilização de um imposto para alcançar resultado que seria vedado a uma contribuição de intervenção no domínio econômico implica esvaziar, na prática, a eficácia da imunidade das exportações.

A discussão, portanto, não se resume à conveniência da medida, mas à fidelidade ao desenho constitucional. E é justamente nos momentos de maior tensão, quando soluções excepcionais se tornam mais tentadoras, que esse compromisso deve ser afirmado com maior rigor.