Do monopólio à concorrência: o desafio do leilão do Tecon Santos 10

É essencial o papel do poder público — Executivo, Legislativo e Judiciário — para que o país se desenvolva. Mais do que mera formulação de políticas públicas, há de se garantir previsibilidade, celeridade decisória e segurança jurídica, sob pena de inexistir investimento consistente e, consequentemente, crescimento econômico e social.

As decisões públicas devem ser responsáveis e inovadoras, além de afinadas aos desafios de economia global em transformação, marcada por cadeias produtivas complexas, fluxos logísticos integrados e intensa competição entre estados.

Em anos como 2026, marcados por eventos de grande mobilização nacional (Copa do Mundo de futebol e eleições majoritárias), há tendência de se postergar decisões, máxime, as estruturantes. Hiatos como esse constituem-se em grande erro. Há assuntos urgentes que não admitem hesitação de quem tem o dever de decidir. Mais ainda quando essa decisão está amparada por critérios técnicos e jurídicos impecáveis.

Durante mesa científica organizada pelo Centro de Estudos de Direito Econômico e Social (Cedes), em março passado, Edson Vismona, presidente do Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial (Etco), proferiu palestra intitulada “O Brasil não pode esperar: a urgência do leilão da Tecon Santos 10”, tendo afirmado:

“O Brasil não pode perder a oportunidade de fortalecer sua inserção no comércio internacional. Para tanto, a competitividade do Porto de Santos é crucial e o leilão do Tecon Santos 10 é estratégico e urgente; cabendo-lhe combater a concentração que aumenta os nossos custos, prejudica a concorrência e afasta investimentos indispensáveis.”

A mesa, como um todo, sufragou a conclusão de que a urgência é, ao mesmo tempo, técnica, institucional e necessária, para que não se perpetue quadro de incerteza incompatível com a relevância estratégica do setor em análise.

O debate em torno da licitação do terminal Tecon Santos 10 não é simples controvérsia episódica, mas expressão de um desafio estrutural do Direito contemporâneo. Cuida-se de hipótese emblemática de harmonização entre “concorrência” (lógica concorrencial do Direito Antitruste) e “concorrência” (própria das licitações públicas), impondo-se conciliar a isonomia formal do certame com a necessidade de preservação da concorrência efetiva no mercado.

Espera-se a transição de mercados concentrados, próximos ao monopólio, para modelos de concorrência efetiva, mormente em setores de infraestrutura essencial, em direção ao apogeu de um ambiente econômico mais competitivo e eficiente.

Não se desconhece que o Porto de Santos ocupa posição central na economia brasileira, sendo responsável por parcela expressiva da movimentação de cargas e da inserção do país nas cadeias globais. Contudo, tal relevância vem sendo acompanhada por um cenário de acentuada concentração de mercado por poucos atores, circunstância que, à luz dos parâmetros adotados pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), pode revelar riscos concretos à dinâmica concorrencial.

Mercado concentrado significa que poucas empresas têm grande participação, podendo influenciar o próprio funcionamento do setor. O que pode gerar nocivo efeito cascata nos elos subsequentes da cadeia produtiva, que acabam pagando a conta dessa distorção.

Urgência do leilão

Quando o projeto do Tecon Santos 10 começou a ser debatido, o Porto de Santos já operava sob concentração preocupante: três operadoras — Santos Brasil (42%), DP World (23%) e BTP (34%) — dominavam integralmente o mercado de contêineres, sendo esta última verticalizada e controlada pelas armadoras MSC e Maersk. De 2024 a 2026, esse quadro deteriorou-se de forma acelerada: a Santos Brasil foi adquirida pela CMA-CGM e a DP World firmou parceria comercial de longo prazo com Maersk e Hapag-Lloyd, comprometendo a totalidade de sua capacidade por vinte anos.

Como resultado, os três terminais do porto encontram-se, atualmente, de alguma forma verticalizados, sem que haja sequer um operador independente. Já é possível mensurar consequências práticas: desde o fechamento da aquisição da Santos Brasil pela CMA-CGM, em abril de 2025, os armadores, destituídos de controle do terminal em Santos, perderam 30% de participação de mercado, atingindo seu menor nível histórico.

Tal fato constitui manifestação inequívoca do market squeeze previsto pela teoria econômica como resultado natural da integração vertical sem contraposição de oferta independente. Precisamente nesse contexto, o leilão do Tecon Santos 10 revela-se não apenas oportuno, mas urgente. Cada mês de atraso é um tempo em que o poder de mercado dos grupos verticalizados se consolida ainda mais, tornando mais difícil e custosa a reversão do desequilíbrio concorrencial propugnado pelo novo terminal.

Discute-se a possibilidade de atrair investimentos privados aptos a impulsionar o desenvolvimento nacional, ampliar a concorrência no setor e, consequentemente, conduzir os preços a patamares que equilibrem o mercado. Nesse contexto, a modelagem proposta — já amplamente debatida, inclusive no Tribunal de Contas da União (TCU), com destaque para o voto do Exmo. Ministro Bruno Dantas — deve ser compreendida como uma forma inteligente, sofisticada e legal de corrigir tais distorções.

O leilão bifásico, com restrição inicial à participação de incumbentes, não busca excluir empresas, mas preservar a concorrência ao longo do tempo. Em outras palavras, pretende evitar que a disputa pela concessão elimine, no futuro, a própria competição no mercado — essencial, inclusive, em setores regulados.

Sob o prisma jurídico, não se trata de mera opção regulatória, mas de verdadeiro imperativo jurídico-constitucional. A legitimidade dessa abordagem encontra fundamento direto no artigo 170, inciso IV, da Constituição, que consagra a livre concorrência como princípio da ordem econômica. Ademais, cumpre invocar o artigo 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb), que impõe ao decisor público o dever de considerar as consequências práticas de suas decisões, múnus que não pode ser negligenciado.

Contemporaneamente, esse é um dever jurídico, não uma faculdade. Decisões que ignorem os efeitos econômicos de médio e longo prazo incorrem em deficiência de fundamentação, especialmente em setores de infraestrutura essencial, em que os impactos concorrenciais são duradouros e de difícil reversão.

País está diante de escolha estrutural

A prática decisória do Cade é elucidativa a esse respeito. Comumente, a autoridade concorrencial brasileira reconhece a necessidade de imposição de remédios estruturais, como restrições à participação ou exigências de desinvestimento, como nos emblemáticos casos de fusão de empresas de alimentos no início deste século. Possíveis críticas de que o modelo bifásico adotado violaria, em tese, a isonomia concorrencial não resistem a exame mais profundo.

Ganha relevo a distinção entre decisões imediatistas e decisões consequencialistas. A primeira privilegia ganhos pontuais; a segunda, em consonância com a Lindb, busca antecipar efeitos e evitar distorções futuras. Em matéria de infraestrutura portuária, a segunda abordagem não é apenas recomendável, mas necessária, sobretudo no contexto atual da economia global.

O Brasil, diante do leilão do Tecon Santos 10, encontra-se, portanto, diante de uma escolha estrutural. De um lado, a possibilidade de consolidação de um mercado altamente concentrado, com ganhos imediatos, mas riscos significativos de longo prazo. De outro, a adoção de um modelo capaz de preservar a dinâmica competitiva, incentivando a entrada de novos agentes.

Mormente em um cenário global marcado por tensões geopolíticas, reconfiguração de cadeias logísticas e crescente competição entre Estados, a decisão assume contornos ainda mais relevantes. A infraestrutura portuária não é apenas um ativo econômico, é instrumento de afirmação de soberania.

Diante disso, urge que o Brasil avance, com responsabilidade e visão estratégica, na implementação do Tecon Santos 10. O tempo da reflexão já se encontra suficientemente amadurecido. O que se impõe, agora, é a decisão. E, nesse ponto, a preservação da concorrência como valor jurídico-econômico não é uma opção, mas sim uma exigência indeclinável. “Tempus Fugit.”