Difícil calibragem no enfrentamento ao devedor contumaz

Dentre tantos desafios, o direito tributário brasileiro convive com um problema conhecido, mas sem que houvesse, até então, uma resposta normativa uniforme. A dificuldade está em separar, com critérios objetivos, a inadimplência associada a contextos de crise empresarial daquela que se convertia em estratégia de atuação no mercado. Em um caso, estão os atrasos pontuais provocados por restrições momentâneas de caixa, por contingências extraordinárias da atividade econômica. No outro, situações em que o não pagamento passa a integrar a própria lógica do negócio, com efeitos diretos sobre a concorrência. Em alguns setores, como o de combustíveis e de bebidas alcoólicas, esse quadro se tornou especialmente visível.

A ausência de uma definição federal padronizada agravava a situação. Cada ente federativo adotava critérios próprios para identificar o devedor contumaz, isso quando os adotava. Havia estados com cadastros específicos e parâmetros razoavelmente detalhados; outros sequer dispunham de previsão legal para a figura. No âmbito federal, a lacuna era completa. Essa fragmentação não compromete apenas a coerência do sistema; ela reduz a eficácia do enfrentamento à sonegação organizada, na medida em que uma mesma empresa pode receber tratamentos fiscais inteiramente distintos a depender da jurisdição.

Surgimento do Código de Defesa do Contribuinte

Foi esse cenário que motivou a tramitação do PLP 125/2022, de autoria do senador Rodrigo Pacheco. O projeto percorreu caminho longo no Congresso, com períodos de estagnação e retomadas impulsionadas por operações de combate à lavagem de dinheiro e à evasão fiscal estruturada. Aprovado em dezembro de 2025 e sancionado em janeiro de 2026, o texto resultou na Lei Complementar 225/2026, que instituiu o Código de Defesa do Contribuinte e trouxe, como um de seus eixos centrais, a primeira definição federal unificada de devedor contumaz.

Em março de 2026, a Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 006/2026 completou o ciclo normativo em âmbito federal, ao regulamentar os critérios de enquadramento, os procedimentos de defesa e as penalidades aplicáveis à figura do devedor contumaz. Até o início de 2027, estados, Distrito Federal e municípios deverão adequar suas legislações às disposições da lei. Na ausência dessa adaptação, aplicam-se integralmente os parâmetros da norma nacional.

Há méritos inegáveis nessa construção. A lei estabelece requisitos cumulativos para a caracterização do contribuinte como devedor contumaz, a saber: débitos tributários em situação irregular iguais ou superiores a R$ 15 milhões, dívida que ultrapasse 100% do patrimônio conhecido do contribuinte e inadimplência por ao menos quatro períodos de apuração consecutivos ou seis alternados no prazo de 12 meses. A regulamentação cumpre seu objetivo de conferir objetividade a uma classificação que, até então, dependia de avaliações dispersas e frequentemente discricionárias.

Premiação ao contribuinte com regularidade fiscal

Paralelamente, a lei instituiu programas de conformidade cooperativa, como o Sintonia e o Confia, voltados a premiar o contribuinte que mantém regularidade fiscal. Essa articulação entre incentivo e sanção é, em tese, coerente com uma política tributária orientada à conformidade, assim como a ideia central de que a contumácia está inserida no contexto de inadimplemento acumulado e reincidente.

Contudo, a análise dos dispositivos específicos revela fragilidades que merecem atenção. A primeira delas reside na definição da inadimplência “injustificada” de tributos, um dos três elementos que compõem o conceito de devedor contumaz ao lado da inadimplência “substancial” e “reiterada”. A LC 225/2026 admite como causas justificadoras apenas três hipóteses: calamidades públicas, apuração de resultado negativo nos dois últimos exercícios (salvo indícios de fraude ou má-fé) e ausência de fraude à execução em cobranças ativas do Fisco.

No entanto, a taxatividade do rol é incompatível com a diversidade de circunstâncias que podem conduzir uma empresa à inadimplência sem qualquer componente de contumácia. A perda abrupta de um contrato relevante, a retração localizada de um segmento econômico, a alteração inesperada de marcos regulatórios setoriais ou o inadimplemento em cadeia por parte de clientes são situações corriqueiras na dinâmica empresarial e que não encontram abrigo nas excludentes previstas em lei. Na prática, essa limitação amplia a margem de discricionariedade do agente fiscal no momento do enquadramento, justamente o que a norma se propunha a conter.

Fase transitória de inadimplência

O mesmo raciocínio se aplica ao critério temporal de quatro períodos consecutivos como indicativo de reiteração. Para empresas de médio e grande porte que operam com margens estreitas ou que dependem de ciclos longos de recebimento, quatro meses de inadimplência podem representar uma fase transitória e não um padrão de comportamento fiscal. A generalização do critério, sem considerar variáveis setoriais ou conjunturais, tende a capturar contribuintes que a lei, segundo sua própria exposição de motivos, não pretendia alcançar. As dificuldades do regime, contudo, não se esgotam nos critérios de enquadramento. Elas também aparecem na intensidade das consequências que a lei associa a essa classificação.

Isso se percebe com mais nitidez no tratamento dado à recuperação judicial. O artigo 13, inciso I, alínea “d”, da LC 225/2026 veda ao devedor contumaz a propositura de recuperação judicial e autoriza, caso o processo já esteja em curso, a convolação em falência a pedido da Fazenda Pública. A consequência é relevante porque alcança o principal instrumento de reorganização da empresa em crise e faz com que a classificação administrativa produza efeitos que ultrapassam o campo tributário.

A questão se torna sensível porque a recuperação judicial não se insere entre as vantagens que a administração tributária pode condicionar à regularidade fiscal do contribuinte. Ela funciona como mecanismo jurisdicional de reorganização patrimonial, voltado à preservação de empresas viáveis, empregos, relações contratuais e capacidade produtiva. Quando o acesso a esse instrumento passa a depender de um enquadramento definido na esfera administrativa, pelo próprio Fisco, o procedimento fiscal projeta efeitos diretos sobre o sistema concursal e sobre a própria viabilidade da empresa.

Esse ponto já foi levado ao STF pela OAB, na ADI 7.943, distribuído ao ministro Flávio Dino. A discussão, na verdade, remete a uma linha já conhecida da jurisprudência da Corte sobre os limites ao uso de mecanismos indiretos de coerção para forçar o pagamento de tributos, refletida nas Súmulas 70, 323 e 547. Nesse quadro, a vedação à recuperação judicial passa a se aproximar das chamadas sanções políticas, porque vincula o exercício de um direito processual à inexistência de classificação fiscal desfavorável. E esse não é o único efeito restritivo produzido pela lei.

Transação tributária

A mesma rigidez aparece no tratamento dado à transação tributária. Disciplinada pela Lei 13.988/2020, o instituto negocial passou a ocupar lugar central na recuperação de créditos públicos e na regularização de passivos fiscais, substituindo, inclusive, programas de parcelamentos generalistas. Dados da PGFN indicam que, nos primeiros nove meses de 2025, cerca de R$ 44,9 bilhões foram arrecadados por meio de acordos dessa natureza. Ainda assim, a LC 225/2026 também afasta o devedor contumaz desse instrumento. O resultado é um regime que bloqueia, ao mesmo tempo, a principal via judicial de reorganização e a principal via administrativa de regularização, com o risco de empurrar empresas enquadráveis para a dissolução irregular ou para a informalidade, em prejuízo da própria arrecadação que a norma pretende preservar.

Nenhuma dessas considerações implica negar a necessidade da lei ou defender tratamento leniente ao devedor que estrutura seu modelo de negócios em torno da inadimplência tributária. A isonomia concorrencial é valor que o ordenamento deve tutelar com firmeza. O que se sustenta é que a calibragem dos instrumentos escolhidos pela LC 225/2026 comporta aperfeiçoamentos que não enfraquecem o combate à fraude, mas o tornam mais compatível com o quadro constitucional vigente.

Três ajustes, em particular, poderiam contribuir para esse equilíbrio. O primeiro é a ampliação das hipóteses de justificação da inadimplência, seja pela inclusão de novas causas expressas, seja pela introdução de cláusula geral que permita ao contribuinte demonstrar, no caso concreto, que sua situação fiscal decorre de circunstâncias objetivamente alheias a uma estratégia deliberada de contumácia. O segundo, de caráter mais estrutural, consiste na substituição da vedação absoluta à recuperação judicial por um regime de supervisão reforçada, no qual o juízo recuperacional mantenha a competência para avaliar se a condição fiscal do devedor é compatível com o soerguimento da empresa.

O absoluto quadro de insolvência e mesmo a falência, quando cabível, permaneceria como desfecho possível, mas resultante de avaliação jurisdicional, e não da letra fria da lei ou de ato administrativo unilateral. Por fim, em relação à transação tributária, ainda que vedada a adesão a editais ou mesmo mais restritas as flexibilidades e as condições aplicáveis em tese, parece razoável submeter o acesso casuístico ao juízo de discricionariedade, inerente aos acordos individuais, ao invés de tornar a contumácia o irreversível caminho da irrecuperabilidade.

O cenário que já se delineia, com a ADI 7.943 em curso no STF, a tendência de judicialização por parte de empresas enquadradas e as incertezas inerentes à aplicação de conceitos que ainda carecem de sedimentação interpretativa, indica que o debate sobre a LC 225/2026 está longe de se encerrar com a sua regulamentação. A questão que se coloca, a partir de agora, é se os ajustes necessários virão por iniciativa do próprio legislador ou se serão, como frequentemente ocorre no direito tributário brasileiro, delegados ao Judiciário.