Para onde caminha o ensino do Direito Tributário a partir dos exames da OAB

O estudo do Direito Tributário, na tradição construída por autores como Aliomar Baleeiro, exige do jurista o trânsito permanente entre o direito, a economia e a política, sob pena de o operador se converter, no exercício profissional, em técnico do detalhe e desconhecedor do todo. Em sua obra, o autor insistia que o sistema tributário brasileiro só se sustenta porque há, antes dele, uma Constituição que o disciplina, sendo que essa disciplina depende, em última análise, do operador do direito que a estuda, interpreta e aplica. [1]

Este artigo retoma reflexões anteriores publicadas sobre o ensino jurídico nacional [2], desta vez sob ângulo diverso: o dos dados públicos do Exame de Ordem Unificado (EOU). Reúnem-se, aqui, três indicadores extraídos da publicação Exame de Ordem em Números, mantida pela Fundação Getulio Vargas em parceria com o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, e cuja quarta edição contempla a série histórica da 2ª à 29ª edição do exame [3].

A publicação exame de Ordem em números

Desde a segunda edição unificada do EOU, realizada em 2010, a FGV é responsável pela organização e aplicação do certame. Da parceria entre a FGV e o Conselho Federal da OAB resultam quatro volumes da publicação Exame de Ordem em Números, publicados entre 2013 e 2020, que sistematizam o desempenho de examinandos e instituições de ensino superior[4].

O Volume IV, mais recente, contempla 1.077.837 participantes únicos, dos quais 660.298 foram aprovados ao longo das 28 edições analisadas (2º ao 29º EOU). Trata-se, portanto, de base censitária fidedigna sobre o comportamento de mais de 1 milhão de bacharéis brasileiros em prova padronizada e nacional, ao longo de aproximadamente uma década.

Embora o Exame de Ordem não represente a totalidade do ensino jurídico, tampouco que seja medida única de sua qualidade, hoje no Brasil contemporâneo, mostra-se como um instrumento avaliativo extremamente importante, de caráter padronizado, nacional, aplicado a todos os egressos da graduação em direito que pretendem o exercício da advocacia. Recortado o desempenho dos examinandos em Direito Tributário, tanto na fase objetiva quanto na fase prático-profissional, três indicadores merecem análise.

Primeiro indicador: baixa procura pela área tributária

Na segunda fase do EOU, o examinando opta por uma entre sete áreas de concentração: Direito Administrativo, Direito Civil, Direito Constitucional, Direito Empresarial, Direito Penal, Direito do Trabalho ou Direito Tributário. Os dados consolidados pelo Volume IV permitem comparar a distribuição percentual dos inscritos ao longo de toda a série histórica com aquela observada nas três últimas edições do recorte (27º ao 29º), realizadas entre 2018 e 2019 [5]:

Fonte: Exame de Ordem em Números – Volume IV (FGV/OAB, 2020), Figura 29, p. 92. Elaboração do autor

Cumpre destacar dois movimentos. Direito Constitucional saltou de 7,7% para 13,9% entre a média histórica e o recorte recente, crescimento superior a 80%. Direito Empresarial caiu de 2,8% para 1,0%, retração de cerca de 65%. Direito Tributário, situado entre essas duas tendências opostas, permanece em patamar de quase estabilidade, com leve elevação. Registre-se que tais últimas três edições foram realizadas exatamente nos anos em que a Proposta de Emenda à Constituição nº 45/2019 (que instituiu a reforma tributária) ocupava o centro do debate público sobre tributação no Brasil.

Segundo indicador: taxa de aprovação na fase prático-profissional

A taxa média de aprovação por área da segunda fase é apresentada na Tabela 2, abaixo. Adotam-se aqui os dados do Exame de Ordem em Números — Volume II (FGV/OAB, 2014), que abrange a série da II à XIII edição do EOU. O Volume 4º, em recorte estendido até a 29ª edição, agrupou Direito Administrativo e Direito Tributário em valor único aproximado de 19,4%, sem discriminar área por área — razão pela qual se recorre, para fins comparativos, ao volume anterior, que mantém a desagregação [6].

Fonte: Exame de Ordem em Números – Volume II (FGV/OAB, 2014), Tabela 10, p. 49. Elaboração do autor.

Direito Tributário ocupa a quarta posição entre as sete áreas, situando-se em faixa intermediária. Examinadas as edições isoladamente, a aprovação na peça tributária oscilou entre 10,2% (12º EOU) e 39,0% (10º EOU).

Terceiro indicador: domínio do conteúdo objetivo e aprovação na prova prático-profissional

O Volume I da publicação, de 2013, oferece um cruzamento estatístico que merece ser resgatado, pois nenhum dos volumes posteriores o reproduziu nos mesmos termos [7]. O dado pode ser explicado da seguinte forma: cada examinando do EOU obtém, na prova objetiva da primeira fase, uma porcentagem de acerto em cada disciplina; quando opta, na segunda fase, por determinada área, é possível verificar quanto ele havia acertado, na prova objetiva, das questões daquela área específica. O cruzamento entre essas duas notas, qual seja, o domínio do conteúdo objetivo, de um lado, e aprovação na peça prático-profissional, de outro, está sistematizado na Tabela 3, para contraste entre Direito Civil e Direito Tributário.

Fonte: Exame de Ordem em Números – Volume I (FGV/OAB, 2013), Tabela 14, p. 52. Elaboração do autor.

Lendo a última linha da tabela: entre os examinandos que acertaram entre 80% e 100% das questões objetivas de Direito Tributário (o melhor desempenho possível), apenas 56,8% foram aprovados na peça prático-profissional de Direito Tributário. Entre os examinandos no mesmo patamar de acerto em Direito Civil, a aprovação na peça correspondente foi de 92,6%.

Mesmo o examinando que demonstrou domínio técnico do conteúdo objetivo tributário enfrenta, na fase prático-profissional da mesma área, taxa de aprovação cerca de 36 pontos percentuais inferior à de seu colega de Direito Civil em situação técnica equivalente.

Embora o dado isolado não comprove, por si só, deficiência específica do ensino tributário na graduação, leva a indicar que o examinando que escolheu Direito Tributário e dominava o conteúdo objetivo encontrou, na peça prático-profissional, dificuldade superior àquela enfrentada pelos demais examinandos.

Panorama do ensino superior em Direito

Os três indicadores acima ganham contornos mais nítidos quando confrontados com o panorama do ensino jurídico no Brasil. De acordo com dados consolidados pelo próprio Volume IV da publicação, o número de cursos de graduação em Direito no Brasil passou de 235, em 1995, para 1.203, em 2017 [8]. As instituições de ensino superior privadas respondem, atualmente, por 86,7% dessa oferta. O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil tem registrado, em diferentes oportunidades, que o Brasil supera, em número de cursos de Direito, a soma dos cursos oferecidos pelos demais países [9].

A Resolução CNE/CES nº 5, de 17 de dezembro de 2018, atual diretriz curricular nacional para o curso de Direito, lista o Direito Tributário entre os conteúdos do eixo de formação profissional, sem fixar carga horária mínima específica para a disciplina [10].

Considerações analíticas

A primeira é a constatação de que, embora os dados sejam anteriores a Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023 (instituidora da Reforma Tributária do Consumo), a procura pela área de Direito Tributário na fase prático-profissional do EOU permanece em patamar significativamente inferior àquele observado para Direito Penal e Direito do Trabalho.

A segunda é a constatação de que a taxa de aprovação em Direito Tributário, na fase prático-profissional, apresenta dispersão significativamente superior à observada nas demais áreas. A análise dessa dispersão, considerando-se as variáveis envolvidas (preparo dos candidatos, perfil das provas aplicadas em cada edição, escolha autônoma da via processual pelo examinando, complexidade integrada de Direito Tributário e Direito Processual Civil), demanda investigação empírica que extrapola os limites do presente artigo.

A terceira é a constatação de que o aproveitamento objetivo do examinando em Direito Tributário, ainda que elevado, não se converte em aprovação na fase prático-profissional na mesma proporção observada em outras áreas. Tal dado, retirado do Volume I e não reproduzido nos volumes posteriores, seria importante em posterior atualização sistemática pela FGV e pelo Conselho Federal da OAB nas próximas edições da publicação.

Conclusão

Aliomar Baleeiro lembrava que o estudo das finanças públicas não pode prescindir da observação empírica. Os números do Exame de Ordem Unificado, mantidos por publicação institucional da Fundação Getulio Vargas em parceria com o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, são, no estado atual do debate, a base estatística mais completa disponível para discussão sobre o ensino jurídico no Brasil.

Eles não substituem investigação acadêmica de maior profundidade (investigação que, aliás, este texto não pretende oferecer), mas constituem ponto de partida que o debate brasileiro sobre o ensino do Direito Tributário ainda não incorporou de forma sistemática.

A pergunta que dá título ao presente texto não admite, no estado atual dos dados, resposta única. Admite, contudo, formulação mais precisa: dentre os bacharéis em Direito que prestam o Exame de Ordem Unificado, menos de um em cada dez escolhe Direito Tributário para a segunda fase. Ainda, menos de um em cada cinco, dentre os que escolhem, são aprovados. Além disso, o domínio do conteúdo objetivo, ainda que elevado, converte-se em aprovação em proporção significativamente menor do que aquela observada em Direito Civil.

[1] Sobre o pensamento de Aliomar Baleeiro acerca do direito tributário e das finanças públicas, ver, em geral, BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. Atualização de Hugo de Brito Machado Segundo. Rio de Janeiro: Forense, passim; e BALEEIRO, Aliomar. Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar. Atualização de Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, passim

[2] LEMOS FONTES, Luís Fernando Rocha. Por uma reforma tributária discutida e estudada durante a graduação em Direito. Consultor Jurídico, 15 de fevereiro de 2024; Bacharelado em Direito na reforma tributária do consumo: como está o ensino do Direito Tributário nas faculdades?. Consultor Jurídico, 5 de junho de 2025

[3] FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS; CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. Exame de Ordem em Números – Volume IV. Rio de Janeiro: FGV/OAB, 2020

[4] FGV; OAB. Exame de Ordem em Números — Volumes I (2013), II (2014), III (2016) e IV (2020). Disponíveis aqui

[5] Exame de Ordem em Números – Volume IV (FGV/OAB, 2020), Figura 29, p. 92. Elaboração do autor

[6] Exame de Ordem em Números – Volume IV, Figura 28 (p. 91), “Distribuição de inscritos e aproveitamento médio por área da segunda fase”. O Volume IV agrupa Direito Administrativo e Direito Tributário em valor médio aproximado de 19,4% para o recorte II–XXIX EOU, sem desagregação. Adotam-se, na Tabela 2, os dados desagregados do Volume II (FGV/OAB, 2014), Tabela 10, p. 49, último volume da série em que a discriminação por área foi realizada de forma explícita

[7] Exame de Ordem em Números – Volume I (Rio de Janeiro: FGV/OAB, 2013), Tabela 14 (p. 52): “Relação entre desempenho na 1ª fase na disciplina específica relativa à área jurídica escolhida, à aprovação do examinando e a sua nota da 2ª fase, por área — II ao X EOU”

[8] Exame de Ordem em Números – Volume IV, Considerações Finais (pp. 103 e seguintes)

[9] ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. Conselho Federal. Levantamento sobre o número de cursos de graduação em Direito no Brasil. Disponível aqui

[10] BRASIL. Ministério da Educação. Conselho Nacional de Educação. Câmara de Educação Superior. Resolução nº 5, de 17 de dezembro de 2018. Institui as Diretrizes Curriculares Nacionais do Curso de Graduação em Direito