Acórdão 987/2026 do TCU e o novo paradigma da terceirização no setor público

O Boletim de Jurisprudências 582 do Tribunal de Contas da União trouxe um julgado que merece total atenção dos gestores públicos, empresas licitantes e da área jurídica. O Acórdão 987/2026, julgado na sessão plenária de 22 de abril deste ano, traz o caso do Tribunal Regional Eleitoral da Bahia, de um pregão para contratação de engenheiros e arquitetos terceirizados. Na superfície, rotina. Mas o Plenário, no fim, mudou o critério com que se afere a regularidade da terceirização no setor público — e mudou de um jeito que ainda vai dar trabalho a muita gente.

Terceirização no setor público é tema que nunca descansa. A cada poucos meses sai algo do TCU ou do STF que obriga a revisar a prateleira. O Acórdão 987/2026 é diferente porque não ajusta a jurisprudência anterior; troca o teste. Em vez de perguntar se há subordinação direta entre o terceirizado e o servidor — pergunta de matriz trabalhista —, passa-se a perguntar se a atividade é, em si, atribuição de cargo do órgão. E essa pergunta, feita honestamente, atinge muito contrato que hoje está em vigor.

Quero, neste texto, percorrer três pontos. Primeiro, o voto do ministro Jorge Oliveira, que abriu a divergência e acabou prevalecendo. Depois, os critérios práticos que ficaram da decisão. E, por fim, alguns exemplos — uns que claramente não passam mais pelo crivo do TCU, outros que continuam regulares apesar do barulho.

Caso e o que estava em jogo

O Pregão Eletrônico 90039/2024 do TRE-BA pretendia contratar empresa para fornecer postos de trabalho de engenheiros e arquitetos em regime de dedicação exclusiva. Valor: R$ 5.825.994,34. Prazo: 24 meses, prorrogáveis. O termo de referência listava as atribuições habituais nesse tipo de órgão — análise e elaboração de projetos, fiscalização de obras, orçamentos, laudos, pareceres. Nada que destoasse, à primeira vista, da prática pública pelo país afora.

A denúncia que chegou ao TCU apontava três problemas: o pregão seria modalidade inadequada para o objeto, a cláusula sobre demonstração de exequibilidade da proposta era ilegal, e a qualificação técnica exigida seria restritiva. Ao instruir o feito, porém, a Unidade de Auditoria Especializada em Contratações puxou uma quarta corda — e essa, no fim, sustentou tudo: a possível burla à exigência constitucional de concurso, na medida em que se estaria terceirizando atividades próprias dos cargos efetivos do TRE-BA.

Virada produzida pelo voto revisor

Em 15 de abril, na primeira apresentação ao Plenário, o relator Augusto Nardes acompanhou a unidade técnica. Premissa clássica: como a empresa contratada não decidia sobre obras nem dava ordens diretas a servidores, o vínculo era de prestação de serviço, não de pessoalidade. A única irregularidade reconhecida dizia respeito à falta de objetividade dos indicadores de qualidade do contrato. Recomendação. Nada mais.

Foi aí que Jorge Oliveira pediu vista. Quando voltou, já com o voto revisor pronto, a discussão mudou de chave. A pergunta deixou de ser quem manda em quem dentro do contrato. Passou a ser outra: as atividades terceirizadas pertencem, por natureza, a algum cargo do plano do órgão? Há carreira própria para isso? Se sim — e fora das duas exceções legais —, a terceirização não passa, pouco importando como o contrato descreve a relação ou quem assina o ato final.

O alicerce normativo é o artigo 3º, IV, do Decreto 9.507/2018. O revisor leu o dispositivo de forma objetiva: é vedada a execução indireta de serviços próprios de categorias funcionais do plano de cargos, salvo se houver lei autorizando ou se o cargo estiver extinto, no todo ou em parte. Fora dessas duas portas, nada feito. O critério, percebe-se, abandona a discussão trabalhista — quem manda em quem, quem responde a quem — e se planta no terreno da estrutura administrativa do órgão contratante. Mudança de pergunta, não de tópico.

Vale registrar que esse critério não é novidade absoluta. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em palestra proferida ainda em 2002 e republicada em 2015, já advertia, com a clareza que lhe é própria, que esses contratos “burlam as normas relativas aos servidores públicos; não adianta existir um capítulo na Constituição sobre servidor público, exigindo concurso público para que o servidor ocupe cargo ou emprego, se depois deixarmos tudo isso de lado e contratarmos pessoal por meio de empresa intermediária” [1]. A jurisprudência do TCU, por longo período, parecia caminhar em sentido distinto, tolerando o fornecimento de mão de obra mediante postos de trabalho desde que ausente subordinação direta. O Acórdão 987/2026, em alguma medida, vem ao encontro do que a melhor doutrina vinha sustentando há décadas.

Aplicado ao caso, o teste do revisor escancarou a coincidência entre o que os efetivos do TRE-BA deveriam fazer e o que os terceirizados estavam efetivamente fazendo. “Apoio técnico”, “auxílio”, “suporte” — expressões que comparecem com frequência em edital de licitação, e que nesse caso, como em tantos outros, não alteravam a substância da contratação. Etiqueta não muda conteúdo. E o controle, como bem entendeu o revisor, deve se ocupar do conteúdo.

O revisor não estava sozinho. Ancorou-se no Acórdão 25/2026-Plenário, do ministro Benjamin Zymler, julgado poucos meses antes. Naquele precedente, já havia ficado dito que, em órgãos com quadro próprio de engenheiros e arquitetos, a contratação de serviços continuados de engenharia consultiva é possível sim — mas sem dedicação exclusiva de mão de obra, e com remuneração por demanda ou produto entregue, não por posto de trabalho. A jurisprudência do tribunal foi assentando: a falta de servidor, por mais crônica que seja, não legitima a terceirização substitutiva. Quando faltam servidores, abre-se concurso. Não se contrata empresa para fingir que abriu.

Convergência final e a solução transacional

Diante do voto-vista, Nardes retornou com voto complementar e ajustou sua posição. Mas a solução, para o caso concreto, não foi a nulidade direta. Aplicou-se o artigo 23 da Lindb, que obriga, em situações como essa, a previsão de regime de transição sempre que a decisão do controle imponha novo dever ou novo condicionamento sobre situações já constituídas.

O contrato estava em plena execução e tinha algo como seis meses pela frente. Cortar tudo, do dia para a noite, comprometeria, entre outras coisas, a fiscalização da reforma do edifício-sede do TRE-BA — obra de R$ 41 milhões em curso. O tribunal preferiu o caminho do meio: deixar o contrato chegar ao fim natural, mas vedar prorrogação.

Essa modulação não foi um gesto isolado. O TCU tem, há algum tempo, atracado suas decisões nos artigos 20 a 24 da Lindb, dialogando com a Lei 14.133/2021 — sobretudo com os dispositivos que tratam da continuidade dos contratos em andamento quando o controle reconhece vício ou altera entendimento.

A legislação recente vem trazendo uma análise mais consequencialista das decisões (sejam judiciais, administrativas, etc.), para o efeito de medir as consequências práticas de cada deliberação, sopesar custos administrativos, segurança jurídica e impacto sobre terceiros, antes de declarar a nulidade pura e simples. No 987/2026, o artigo 23 da Lindb fez exatamente isso. Reconheceu que a divergência interpretativa existia dentro do próprio Tribunal.

Juliana Bonacorsi de Palma, em estudo de referência sobre a Lei 13.655/2018, sustenta que o deslocamento da competência decisória da esfera administrativa para a esfera controladora “implica não apenas a transferência de poderes decisórios e suas prerrogativas, mas também de todas as sujeições que incidem sobre o gestor público” [2]. A observação se ajusta como luva ao caso em análise. Ao reconhecer a irregularidade da contratação, mas optar pela vedação à prorrogação, em lugar da nulidade imediata, o TCU assumiu a competência por inteiro — e não apenas a parte que lhe favorecia. Considerou as condições concretas em que o TRE-BA estruturou o contrato, a obra em curso, o tempo restante de vigência, e modulou a decisão à altura desses fatores.

Critérios objetivos firmados

Da leitura do acórdão saem quatro perguntas práticas que, no meu entender, vão organizar a análise nos próximos anos. Não são critérios estanques, e nenhum deles funciona isoladamente — mas, quando combinados, dão um diagnóstico razoável.

A primeira é sobre como se paga. Postos de trabalho com valor mensal proporcional ao número de pessoas alocadas? Acende o alerta. Pagamento mediante entrega de produto, com aprovação técnica? O cenário fica significativamente mais confortável. Essa distinção, tão simples na descrição, costuma ser a mais negligenciada na prática.

A segunda — e, na minha opinião, a decisiva — é comparar atribuições de cargo com atividades de fato terceirizadas. Pegue o anexo da resolução ou portaria que descreve o cargo, pegue o termo de referência da licitação e coloque os dois lado a lado. Se houver sobreposição material, e existir carreira própria com servidores em atividade, está configurada a irregularidade. Não adianta vestir a atividade de ‘apoio’, de ‘auxílio’, de ‘suporte técnico’. Existem diversos editais redigidos com cuidado quase artístico para evitar palavras ‘problemáticas’, o que, contudo, não protege os envolvidos.

A terceira pergunta é sobre o tempo do contrato. Contratos por escopo — com objeto delimitado, prazo certo, entregáveis identificáveis — partem de uma situação substancialmente mais confortável do que contratos de suprimento contínuo de mão de obra. É uma distinção que o Direito Administrativo brasileiro vinha reconhecendo aos poucos, ainda que com vacilações, e que o Acórdão 987/2026 ajuda a consolidar. Contratos por escopo e contratos continuados operam em lógicas diferentes.

A quarta é qualitativa: o contratado tem especialização que o quadro próprio do órgão não tem? E essa especialização está demonstrada? É onde entra, sobretudo, a inexigibilidade do artigo 74, III, da Lei 14.133/2021. Notória especialização, demonstrada, singularidade do objeto: continuam justificando contratações específicas, ainda que o órgão tenha quadro técnico permanente. Não caiu nada disso com o Acórdão 987/2026 — e é importante dizer, porque a leitura apressada da decisão anda assustando gestor pelos corredores.

Aplicando os critérios: hipóteses irregulares e hipóteses válidas

Pensemos numa autarquia federal que contrata empresa de TI para disponibilizar quinze postos de trabalho, ocupados por analistas e programadores, em dedicação exclusiva, com pagamento mensal pelo número de pessoas alocadas. A mesma autarquia tem, no seu plano de cargos, as carreiras de analista e técnico de tecnologia da informação, com vagas parcialmente preenchidas. Para o Acórdão 987/2026, contratação irregular, ponto. Não adianta dizer que falta gente. Não adianta dizer que os terceirizados não mandam em ninguém. A sobreposição funcional está dada — e é isso que importa.

Mesma lógica para uma universidade federal que contrata empresa de engenharia consultiva para alocar engenheiros e arquitetos em postos fixos, com jornada nas dependências da instituição e pagamento por profissional. Universidades federais têm essas carreiras em seu quadro, ainda que reduzidas. O Acórdão 25/2026-Plenário já enquadrara cenário assim, e o 987/2026 confirma. A saída tecnicamente adequada é reformatar o contrato em modelo por escopo, com entregáveis identificáveis e pagamento condicionado à aprovação técnica.

E o que continua valendo? Bastante coisa. O entendimento não trancou a porta da contratação de serviços especializados, ao contrário do que muitos estão lendo apressadamente. Tomemos o caso de um município que contrata escritório de advocacia especializado para implantar programa de integridade. O escopo é conhecido: diagnóstico institucional, relatórios, entrevistas, pareceres, minutas de leis, capacitação. Prazo determinado de doze meses, remuneração por produto entregue e aprovado. Mesmo que esse município tenha procuradoria estruturada, a contratação é regular. Por quê? Porque compliance público exige especialização que o quadro ordinário de procurador municipal raramente acumula; porque o contrato é transitório e por projeto, não contínuo; e porque a remuneração segue a entrega, não o posto.

Ou ainda: autarquia federal que contrata empresa de engenharia para elaborar projeto executivo de modernização de complexo predial específico, com prazo certo e pagamento contra produto aprovado. A autarquia tem engenheiros e arquitetos no quadro permanente, e mesmo assim o contrato é regular. É exatamente o modelo que o ministro Zymler descreveu, no 25/2026-Plenário, como adequado para órgãos com quadro próprio: sem dedicação exclusiva, com remuneração por demanda ou entrega. Toda a diferença entre regular e irregular está na, perdoe-se a palavra, arquitetura do contrato.

Reflexões conclusivas

O Acórdão 987/2026 não traz uma tese revolucionária, na medida em que boa parte dos elementos já estava em acórdãos anteriores, mas consolida um modo de olhar a terceirização que até então convivia, no próprio tribunal, com um modo mais antigo. Para gestor público, o recado é simples: olhe os editais antes de publicar, porque a fórmula ‘posto de trabalho em dedicação exclusiva’, que rodou solta nas duas últimas décadas, perdeu o respaldo que tinha. Para empresa privada, o trabalho é dobrado: revisar contrato em curso e repensar a forma de propor serviço nas próximas licitações.

A consequência prática disso, para quem assessora empresa contratada pela administração, é ter de averiguar quais contratos vigentes correm risco de não serem prorrogados, quais editais em andamento ainda comportam adequação, quais propostas em preparação precisam migrar de lógica.

Concluindo, a jurisprudência não proibiu a contratação de serviços especializados pela administração. O que se proibiu foi o uso da terceirização como remédio ordinário para a falta de gente, em lugar do concurso. Contrato por escopo, com objeto delimitado, entregas mensuráveis e pagamento contra aprovação técnica? Plenamente válido. É, aliás, o modelo que vai se firmar como padrão nas contratações de serviços técnicos especializados no setor público brasileiro nos próximos anos.

A consolidação do entendimento vai demandar, nos próximos dois ou três anos, um esforço considerável de adequação. Práticas que rodavam há décadas vão ser revistas. Modelos contratuais que pareciam sólidos vão precisar ser repensados. Vai dar trabalho, e é nesse ponto que a assessoria jurídica especializada cumpre o que tem de melhor a oferecer: traduzir uma decisão densa em decisões contratuais concretas, sem o exagero de quem vê o fim do mundo na manchete nem o conformismo de quem finge que nada mudou.

[1] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Terceirização municipal em face da Lei de Responsabilidade Fiscal. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 14, n. 161, p. 36-44, maio 2015. p. 38.

[2] PALMA, Juliana Bonacorsi de. Segurança jurídica para a inovação pública: a nova Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lei nº 13.655/2018). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 279, n. 2, p. 209-249, maio/ago. 2020. p. 232