Marco temporal e o impacto no seguro agrícola

Este artigo tem como objetivo contextualizar a controvérsia em curso no Supremo Tribunal Federal (STF) em relação ao conceito jurídico do “marco temporal” e suas possíveis implicações legais e econômicas para o seguro agrícola.

O “marco temporal” é uma tese jurídica que sustenta que os povos indígenas têm o direito de reivindicar apenas as terras que estavam sob sua ocupação ou disputa até 5 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição. Essa tese ganhou notoriedade em 2009, quando a Advocacia-Geral da União a utilizou em seu parecer sobre a demarcação da reserva Raposa-Serra do Sol, em Roraima.

Um exemplo dessa disputa envolve a Terra Indígena Ibirama-Laklãnõ, na qual parte da terra é objeto de um litígio no STF entre os indígenas Xokleng e os agricultores. O governo de Santa Catarina alega que uma parcela dessa área não estava ocupada pelos indígenas em 5 de outubro de 1988.

Recentemente, o STF avançou no julgamento do Recurso Extraordinário 1.017.365, com repercussão geral, com nove votos contra a tese do marco temporal e dois a favor. Essa decisão terá um impacto significativo não apenas nos povos indígenas, mas também na agricultura em terras indígenas em todo o país. A questão central desse processo envolve a disputa pela posse do território ancestral do povo Xokleng, mas a repercussão geral atribuída ao caso amplia seu alcance, afetando todas as comunidades indígenas no Brasil.

Os indígenas baseiam sua argumentação no arcabouço legal que trata dos direitos dos povos indígenas, em particular o direito à consulta e à participação no contexto jurídico, conforme estabelecido na Constituição de 1988.

A Carta Magna, em seu artigo 231 [1] estabelece uma lista de direitos que abrangem a proteção integral da cultura indígena, incluindo sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições. Além disso, reconhece o direito originário à terra e o uso exclusivo dessas terras pelos povos indígenas, proibindo qualquer forma de alienação ou negociação jurídica dessas áreas. O artigo 232 [2] complementa o artigo 231, garantindo a preservação da continuidade étnica e o direito à autodeterminação dos povos indígenas.

Adicionalmente a isso, há a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) [3] que estipula a igualdade de direitos entre indígenas e não indígenas no artigo 2º [4], bem como a obrigação de consultar os povos indígenas nos âmbitos legislativo e executivo, um dever que deve se estender também ao judiciário. Os indígenas têm o direito de definir suas próprias prioridades no processo de desenvolvimento, especialmente quando isso afeta suas vidas, crenças, instituições, bem-estar espiritual e as terras que ocupam ou utilizam para diversos fins. Segundo a convenção, eles também têm o direito de controlar, na maior medida possível, seu próprio desenvolvimento econômico, social e cultural.

Foi diante do contexto jurídico acima delimitado e do conceito de esbulho renitente (situação em que os índios não ocupam a terra por terem sido expulsos no passado) que se instalou a disputa que chegou a Suprema Corte, o qual se debruçou sobre a situação dos produtores rurais que adquiriram suas terras de boa-fé, de forma legítima e sem contestação de posse.

O que se discutiu até então, entre outras coisas, é se os produtores rurais podem ou não ficar desamparados diante de processos administrativos que se baseiam apenas em laudos antropológicos, sem levar em conta o direito de propriedade e a necessidade de indenização. O objetivo, segundo produtores rurais era garantir a preservação da ordem e da segurança jurídicas, protegendo o princípio da confiança legítima.

Dentre os favoráveis sobre a tese do marco temporal estão os ministros Nunes Marques e André Mendonça. Em 2021, o ministro Nunes Marques, emitiu seu voto favorável à aplicação do chamado “marco temporal” no caso de Santa Catarina. Ele argumentou que a adoção deste critério era essencial para evitar uma “expansão ilimitada” das reivindicações de terras que já estavam incorporadas ao mercado imobiliário no Brasil.

O ministro expressou preocupação com a falta de um marco temporal, argumentando que isso poderia ameaçar a “soberania e independência nacional” e prejudicar a segurança jurídica. Ele enfatizou que uma teoria que permitisse a recuperação de terras devido a esbulho ancestral sem limites temporais poderia levar a conflitos intermináveis.

Nunes Marques também destacou a diferença entre posse tradicional e posse imemorial, afirmando que a Constituição estabeleceu um prazo de cinco anos para a demarcação das terras indígenas, indicando a intenção de estabelecer um marco temporal claro.

Além disso, o ministro argumentou que a ampliação da terra indígena em Santa Catarina, solicitada pela Funai, seria inadequada devido à sobreposição com uma área de proteção ambiental.

Em resumo, Nunes Marques apoiou o marco temporal para limitar as reivindicações de terras indígenas a um prazo definido, preservar a segurança jurídica e considerar os aspectos ambientais envolvidos na expansão das terras indígenas.

Já sob a ótica da tese vencedora e contraria ao Marco Temporal, o relator Ministro Edson Fachin, em apertada síntese, salientou que os direitos constitucionais dos indígenas sobre suas terras tradicionais são válidos independentemente de um marco temporal ou de disputas passadas. O referido relator também afirmou que a Constituição reconhece que os direitos dos povos indígenas sobre suas terras são originais, ou seja, existem desde antes da formação do Estado. Fachin destacou que o processo de demarcação feito pelo Estado não cria as terras indígenas, apenas as reconhece, pois a demarcação é uma declaração formal.

O processo de demarcação no Brasil é regido pelo Decreto 1.1775, de 08 de Janeiro de 1996, e se formaliza pelas seguintes etapas: 1) Em estudo; 2) Delimitadas; 3) Declaradas: 4)Homologadas; 5) Regularizadas.

Em informações lançadas no portal da Funai que decorrem do ano de 2021 [5], estão listadas 736 terras indígenas. As terras abrangem cerca de 13,75% do território Nacional e estão distribuídas por diversos biomas, em especial na Amazônia Legal. O processo demarcatório, está portanto, com o seguintes números: Em estudo: 132; Delimitadas: 48; Declaradas: 67; Homologadas: 12; Regularizadas: 477.

Segundados dados do Censo populacional de 2022, os indígenas são 1,7 milhão, o que representa cerca 0,83% do total de habitantes Brasileiros. Os dados do IBGE ainda de 2017 sobre o censo agro já davam conta que, entre os 5,1 milhões de produtores rurais registrados, 1,12% são indígenas.

Diante de todos estes números, parece muito pequeno o impacto no âmbito da agricultura brasileira, porém devemos observar sob a ótica inversa, qual seja, a da eventual diminuição de terras produzidas por agentes não declarados indígenas, os quais representam a grande maioria da agricultura brasileira, produtores estes que agora possuem grande incerteza jurídica não só sobre a posse e a propriedade, como sobre da continuidade de sua atividade econômica e seu sustento.

O ponto central que aqui queremos debater reside na continuidade ou não da atividade agrícola, visto que se trata um fator de risco para as cooperativas agrícolas e para as atividades de crédito e garantias, uma vez que a incerteza aumenta demasiadamente a possibilidade de continuidade dos contratos realizados e do eventuais recebíveis deles decorrentes. O impacto da medida deve ser amplamente sopesado pelo Supremo quando da delimitação da tese vencedora, tendo visto a importância do Agro no produto interno produto do país.

O Agro, segundo o relatório do Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada da Esalq/USP, em colaboração com a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA) representou 28% do PIB total de 2021 [6]. Dentro desta conjuntura, se encontra o seguro agrícola, subproduto do seguro rural, conforme determina a Susep, o qual constitui importante ferramenta de gestão de risco, pois trata-se de um mecanismo de política agrícola importante, que permite melhorar e proteger a atividade agropecuária, bem como a cadeia produtiva que dela participa, garantindo não só a cadeia produtiva, mas segurança alimentar.

Segundo os dados do último relatório geral do Programa de Subvenção ao prêmio do Seguro Rural (PSR) de 2022, só na região norte e nordeste — onde se encontra a maioria da população indígena — foram R$ 48,6 milhões de reais de subvenção para 2.519 apólices, com uma área total segurada de 327,8 mil hectares. A importância segurada nas Regiões atingiu R$ 2,4 bilhões de reais. No total considerando todo o território nacional, só os produtores de grãos consumiram R$ 951,6 milhões de reais (86%) da subvenção concedida em 2022, com 98.837 apólices, 79% do Programa, e 6,9 milhões de hectares (94,5% do PSR). O valor segurado atingiu R$ 36,6 bilhões de reais, o que corresponde a 83,5% do total do ano de 2022 [7].

É diante desses números expressivos do agro e da insegurança jurídica instalada, que os atores envolvidos precisarão se ater, principalmente no que tange a vedação a realização negócios jurídicos sobre terras indígenas, dada a redação do §6 do artigo 231, o qual afirma que “são nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes”.

As seguradoras precisarão antever, através de técnicas preditivas, quais terras podem ou não recair dúvidas sobre negócio jurídico, uma vez que o processo demarcatório poderá estar em curso, dando azo a retomada da posse em meio ao plantio segurado.

Nesta mesma linha, não podemos nos esquecer que o seguro pressupõe interesse legítimo (artigo 757 CC), porém o interesse se daria tão somente até que a área fosse demarcada, fato este que pode trazer a retomada da posse com o seguro já realizado, podendo ocorrer o sinistro neste intervalo de tempo ou até mesmo perecer o produto, sem que o segurado tenha dado causa ou agravado o risco. Ocorrendo estas circunstâncias, podemos considerar que a seguradora está adstrita ao contrato, ou excluída da responsabilidade de indenizar por fato de terceiro?

Qual o impacto econômico se as seguradoras decidirem não realizar seguro agrícola em áreas no qual resida dúvida sobre a existência ou não de terras indígenas? Essas são perguntas difíceis e que precisaremos levantar até que o país tenha uma ideia clara de política agrária.

O reconhecimento tardio das terras indígenas, realiza o esvaziamento do ato jurídico perfeito garantido pela Constituição Federal, no artigo 5, XXXVI, na medida que a ação declaratória pura produz efeitos retroativos. Esse entendimento também se extrai do parecer da PGR, o qual através do Procurador Augusto Aras salientou que a demarcação de terras indígenas é um processo declaratório, não constitutivo. Isso significa dizer que demarcar uma terra indígena é essencialmente reconhecer um status que já existia previamente. Em outras palavras, o processo de demarcação apenas atesta que a ocupação dos povos indígenas é uma circunstância que ocorreu antes da própria demarcação.

Ainda que o acórdão final não tenha sido disponibilizado, tenho que com a decisão do Supremo de não reconhecer o Marco temporal, os agentes econômicos precisarão reforçar comportamentos pré-contratuais e contratuais, com grandes implicações aos segurados, já que competirá a este informar, conforme determina o artigo 766 do Código Civil — quando do envio da proposta, resguardando a mais estrita boa-fé, característica intrínseca aos contratos de seguro — se a referida terra possui processo administrativo de demarcação na Funai, reduzindo assim a assimetria informacional.

Sem prejuízo das obrigações que decorram do segurado, caberá a Funai fornecer amplo acesso, de forma fácil e organizada aos agentes econômicos, no que tange aos processos administrativos existentes, diminuindo e/ou facilitando os custos de transação da operação securitária, a fim de que a atividade empresarial possa conhecer dos eventuais riscos envolvidos, precificando corretamente o produto a ser negociado, preservando ao máximo as provisões e o fundo comum, que é formado pela soma dos pagamentos dos prêmios de cada segurado.

Não está claro ainda qual medida trará melhores externalidades, porém, neste momento, tenho que ocorrendo o seguro agrícola em terras que haja disputa sobre a posse e, ocorrendo a demarcação e a retomada da posse pelos indígenas, caberá ao segurado informar a seguradora imediatamente tal fato sob pena da perda do prêmio, a fim de que o contrato seja resolvido e o prêmio devolvido ao segurado ou ao Governo Federal, caso estejamos diante da hipótese de prêmio oriundo de subvenção federal.

Por fim, precisaremos nos manter atentos ao movimento realizado no âmbito legislativo, principalmente no que tange a PEC 187/2016, que altera a Constituição, incluindo o §8 ao artigo 231, permitindo que comunidades indígenas exerçam atividades agropecuárias e florestais em suas terras com autonomia na administração e comercialização dos frutos obtidos com as terras, o que abriria espaço para realização de negócios jurídicos sobre estes territórios.