Desapropriação por utilidade pública via aplicação do direito de extensão

O direito de extensão é previsto na Lei Complementar nº 76/93 para casos de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária e se aplica quando a área remanescente for reduzida à superfície inferior à pequena propriedade rural. Nesses casos, o proprietário pode optar por ser indenizado por todo o imóvel, e não apenas a sua parte substancial efetivamente objeto do decreto de utilidade pública.

Fernando Frazão/Agência Brasil

O Superior Tribunal de Justiça, no Informativo 808 do STJ, ao dar destaque ao REsp 1.937.626-RO, admitiu a aplicação subsidiária do direito de extensão também aos casos de desapropriação por necessidade ou utilidade pública.

Contexto da ação

No caso em destaque, a desapropriação era fundada em declaração de utilidade pública e a área objetivada afeta um amplo açude que fornece água para o rebanho, abastecimento de bombas pulverizadoras e para a atividade de piscicultura desenvolvida no imóvel afetado. Justamente em razão disso, uma vez que ao afetar o açude a desapropriação prejudicaria a realização das atividades econômicas exploradas no imóvel como um todo, o laudo pericial opinou pela desapropriação integral imóvel e não somente a área de interesse da expropriante [1].

Os juízos das instâncias ordinárias reconheceram o direito de extensão e a empresa expropriante, em suas razões recursais, argumentou que esse direito somente tem previsão no artigo 4º da Lei Complementar nº 76/93, que regula a desapropriação de imóvel rural por interesse social e para fins de reforma agrária. Incompatível, portanto, com o objeto da ação, que versava sobre desapropriação fundada em utilidade pública e regulada pelo Decreto Lei nº 3.365/41, que não prevê o tal direito de extensão.

O STJ compreendeu que a área remanescente de 926,7612 hectares era muito superior ao da pequena propriedade rural, motivo pelo qual não se aplicaria o direito de extensão, mas tão somente a previsão do Decreto Lei nº 3.365/41, que permite o cômputo de valores correspondentes a desvalorização do remanescente do imóvel para a fixação da indenização.

Ou seja, quando a área remanescente for reduzida à superfície inferior à da pequena propriedade rural, admite-se a aplicação subsidiária do direito de extensão previsto na Lei Complementar nº 76/93 aos casos de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, então regulados pelo Decreto-Lei nº 3.365/41.

Direito de extensão, desapropriação por utilidade pública e servidão mineral

O direito de extensão atualmente tem previsão somente na Lei Complementar nº 76/93, que regulamenta a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, e no Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/64). O artigo 4º, I, da Lei Complementar nº 76/93, dispõe que o direito de extensão se aplica à hipótese em que a área remanescente ficar reduzida à superfície inferior à da pequena propriedade rural.

Há previsão similar no artigo 19, §1º, da Lei nº 4.504/64, que dispõe sobre o Estatuto da Terra, e dá outras providências, embora e último dispositivo regule o remanescente de área agricultável, e não toda a extensão da área remanescente. Vejamos:

 Art. 4º Intentada a desapropriação parcial, o proprietário poderá requerer, na contestação, a desapropriação de todo o imóvel, quando a área remanescente ficar:

I – reduzida a superfície inferior à da pequena propriedade rural; ou

II – prejudicada substancialmente em suas condições de exploração econômica, caso seja o seu valor inferior ao da parte desapropriada.

 Art. 19. A desapropriação far-se-á na forma prevista na Constituição Federal, obedecidas as normas constantes da presente Lei.

§ 1º Se for intentada desapropriação parcial, o proprietário poderá optar pela desapropriação de todo o imóvel que lhe pertence, quando a área agricultável remanescente, inferior a cinquenta por cento da área original, ficar:

a) reduzida a superfície inferior a três vezes a dimensão do módulo de propriedade; ou

b) prejudicada substancialmente em suas condições de exploração econômica, caso seja o seu valor inferior ao da parte desapropriada.

Isso quer dizer que, ao serem reconhecidos os pressupostos de aplicação do direito de extensão em favor do proprietário do imóvel afetado, a desapropriação não incidirá somente sobre a área de interesse do expropriante, mas também àquelas frações do imóvel que se tornarão inúteis ou de difícil utilização em razão da expropriação.

Já em relação ao Decreto Lei nº 3.365/41, que dispõe sobre as desapropriações por utilidade pública, não há previsão do direito de extensão, mas há a determinação de que eventual desvalorização da área remanescente do imóvel desapropriado seja levada em conta na indenização, independentemente de a área remanescente ficar reduzida à superfície inferior à da pequena propriedade rural. Observe:

Art. 27.  O juiz indicará na sentença os fatos que motivaram o seu convencimento e deverá atender, especialmente, à estimação dos bens para efeitos fiscais; ao preço de aquisição e interesse que deles aufere o proprietário; à sua situação, estado de conservação e segurança; ao valor venal dos da mesma espécie, nos últimos cinco anos, e à valorização ou depreciação de área remanescente, pertencente ao réu.

Como adiantado, apesar de a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária ser espécie distinta da desapropriação por utilidade pública, a doutrina e a jurisprudência admitem a aplicação do direito de extensão a esta última modalidade, em decorrência do primado constitucional do direito de propriedade e da justa indenização [2].

Especificamente sobre o setor mineral, os artigos 27, 59 e seguintes do Código de Mineração (Decreto-Lei n. 227/67) dispõem acerca da servidão mineral, que é instituto criado especificamente para viabilizar o desenvolvimento de empreendimentos minerários, dado o interesse nacional e utilidade pública que reveste a atividade de mineração.

Quando não houver acordo com o superficiário, a servidão mineral se instituirá por meio de procedimento judicial, na forma prevista no artigo 60 do Código de Mineração. Tais artigos estipulam que a imissão na posse, pelo minerador, se dará mediante prévia indenização que, consoante artigo 60, § 2º, do Código de Mineração, deve seguir os critérios e parâmetros fixados pelo artigo 27 do mesmo diploma legal, quais sejam:

Art. 27. O titular de autorização de pesquisa poderá realizar os trabalhos respectivos, e também as obras e serviços auxiliares necessários, em terrenos de domínio público ou particular, abrangidos pelas áreas a pesquisar, desde que pague aos respectivos proprietários ou posseiros uma renda pela ocupação dos terrenos e uma indenização pelos danos e prejuízos que possam ser causados pelos trabalhos de pesquisa, observadas as seguintes regras:

I – A renda não poderá exceder ao montante do rendimento líquido máximo da propriedade na extensão da área a ser realmente ocupada;

II – A indenização por danos causados não poderá exceder o valor venal da propriedade na extensão da área efetivamente ocupada pelos trabalhos de pesquisa, salvo no caso previsto no inciso seguinte;

III – Quando os danos forem de molde a inutilizar para fins agrícolas e pastoris toda a propriedade em que estiver encravada a área necessária aos trabalhos de pesquisa, a indenização correspondente a tais danos poderá atingir o valor venal máximo de toda a propriedade;

IV – Os valores venais a que se referem os incisos II e III serão obtidos por comparação com valores venais de propriedade da mesma espécie, na mesma região; (…).

Em conformidade com o que estabelecem a Lei Complementar nº 76/93 e o Decreto-Lei nº 3.365/41, o Código de Mineração também dispõe sobre a possibilidade de que indenização pela servidão mineral objetivada, ainda que correspondente à parte do imóvel serviente, atinja o valor venal máximo de toda a propriedade na hipótese de inutilização e/ou encravamento da área remanescente.

Destaca-se que muitas das disposições contidas no Decreto-Lei 3.365/41 se aplicam à instituição de servidão mineral. Isso porque, além de a atividade de mineração ser considerada pelo mesmo Decreto-Lei como de utilidade pública ^[3], a jurisprudência já firmou entendimento no sentido de que o próprio Código de Mineração, em seu artigo 60, §2º, faz remissão ao Decreto-Lei 3.365/41.

Dessa forma, em caso de desapropriação por interesse social ou por utilidade pública, e até mesmo a instituição de servidão mineral para o desenvolvimento da atividade de interesse público, deverá o juiz analisar as particularidades do caso concreto para a aplicação da norma que melhor se adeque.

Ou se aplica subsidiariamente a supracitada Lei Complementar nº 76/93, a qual assegura o direito de extensão, ou se aplica a previsão do Decreto-Lei nº 3.365/41 e do artigo 27, III, do Código de Mineração, que determinam que eventual depreciação/desvalorização da área remanescente do imóvel afetado seja levada em conta na indenização, cabendo ao perito judicial avaliar o grau de desvalorização ou supressão do conteúdo econômico para a fixação do justo preço, em conformidade com as normas técnicas da ABNT aplicáveis a esse tipo de avaliação.

Pequena propriedade rural

A Lei nº 8.629/93, em seu artigo 4º, estabelece o conceito de pequena propriedade (área compreendida entre a fração mínima de parcelamento e 4 módulos fiscais) e de média propriedade (área superior a 4 e até́15 módulos fiscais). Fica implicitamente compreendido que o minifúndio será o imóvel com área inferior a fração mínima de parcelamento e a grande propriedade aquele que é superior a 15 módulos fiscais.

Já o conceito de módulo rural está vinculado ao conceito de propriedade familiar do Estatuto da Terra (artigo 4º, II e III), que vincula o módulo rural ao imóvel que possibilita direta e pessoalmente [ser] explorado pelo agricultor e sua família, lhes absorva toda a força de trabalho, garantindo-lhes a subsistência e o progresso social e econômico, com área máxima fixada para cada região e tipo de exploração, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros [4]. Ou seja, leva-se em consideração a área mínima necessária para que a exploração do imóvel rural seja economicamente viável sob a perspectiva inicial de subsistência familiar[5], e leva em consideração diversos fatores, entre os quais o tipo de exploração econômica predominante na região e localização e acesso do imóvel rural em relação aos grandes mercados.

Nesses termos, o artigo 11 do Decreto Federal nº 55.891/1965, que regulamenta o Estatuto da Terra, dispõe:

Art. 11. O módulo rural, definido no inciso III do art. 4º do Estatuto da Terra, tem como finalidade primordial estabelecer uma unidade de medida que exprima a interdependência entre a dimensão, a situação geográfica dos imóveis rurais e a forma e condições do seu aproveitamento econômico.

Parágrafo único. A fixação do dimensionamento econômico do imóvel que, para cada zona de características ecológicas e econômicas homogêneas e para os diversos tipos de exploração, representará o módulo, será feita em função:

a) da localização e dos meios de acesso do imóvel em relação aos grandes mercados;

b) das características ecológicas das áreas em que se situam;

c) dos tipos de exploração predominante na respectiva zona.

O módulo rural é por vezes confundindo com o conceito de módulo fiscal, também aplicável ao ambiente agrário. O módulo fiscal foi introduzido por meio da Lei nº 6.746/79, que alterou os artigos 49 e 50 do Estatuto da Terra.

Conforme artigo 50, §2º, o módulo fiscal é variável para cada município, expressando-se em hectares, e será determinado levando-se em consideração o tipo de exploração predominante (hortifrutigranjeira, pecuária, florestal etc.), a renda obtida no tipo de exploração predominante, outras explorações existentes no município que, embora não predominantes, sejam expressivas em função da renda ou da área utilizada e o conceito de “propriedade familiar”, definido no item II do artigo 4º.

Determina o artigo 50, no §3º, que o número de módulos fiscais de um imóvel rural será obtido dividindo-se sua área aproveitável total pelo módulo fiscal do município. Para efeitos da Lei nº 6.746/79, a área aproveitável é considerada aquela que for passível de exploração agrícola, pecuária ou florestal, não se incluindo a área ocupada por floresta ou mata de preservação permanente, área imprestável para qualquer tipo de exploração agrícola, pecuária ou florestal e a área ocupada por benfeitoria.

Os conceitos, apesar de semelhantes, possuem distinções em sua estrutura. Para se identificar a pequena propriedade rural, deve-se buscar o módulo fiscal do município, que é variável, dividindo-se a área aproveitável total do imóvel rural pelo módulo fiscal do Município (artigo 50, §3º, Lei nº 6.746/79). O resultado encontrado deve ser no máximo 4 para ser uma pequena propriedade rural.

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[1] A área pretendia era de 151,6311hectares e a área remanescente ao qual o perito judicial reputou necessária a desapropriação é de 926,7612 hectares.

[2] STJ. 1ª Turma. REsp 1.937.626-RO, Rel. Min. Regina Helena Costa, Rel. para acórdão Min. Gurgel de Faria, julgado em 12/3/2024

[3] Art. 5º, da Lei n. 3.365/41: Consideram-se casos de utilidade pública: […] f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;

[4] Art. 4º, do Estatuto da Terra: Para os efeitos desta Lei, definem-se:

II – “Propriedade Familiar”, o imóvel rural que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua família, lhes absorva toda a força de trabalho, garantindo-lhes a subsistência e o progresso social e econômico, com área máxima fixada para cada região e tipo de exploração, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros;

III – “Módulo Rural”, a área fixada nos termos do inciso anterior;

[5] RECURSO ESPECIAL. USUCAPIÃO RURAL CONSTITUCIONAL. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE RURAL. MÓDULO RURAL. ÁREA MÍNIMA NECESSÁRIA AO APROVEITAMENTO ECONÔMICO DO IMÓVEL. INTERPRETAÇÃO TELEOLÓGICA DA NORMA. CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PREVISÃO DE ÁREA MÁXIMA A SER USUCAPIDA. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DE ÁREA MÍNIMA. IMPORTÂNCIA MAIOR AO CUMPRIMENTO DOS FINS A QUE SE DESTINA A NORMA. 1. A propriedade privada e a função social da propriedade estão previstas na Constituição Federal de 1988 dentre os direitos e garantias individuais (art. 5.º, XXIII), sendo pressupostos indispensáveis à promoção da política de desenvolvimento urbano (art. 182, § 2.º) e rural (art. 186, I a IV). 2. No caso da propriedade rural, sua função social é cumprida, nos termos do art. 186 da CF/1988, quando seu aproveitamento for racional e apropriado; quando a utilização dos recursos naturais disponíveis for adequada e o meio ambiente preservado, assim como quando as disposições que regulam as relações de trabalho forem observadas. (…) 4. O módulo rural previsto no Estatuto da Terra foi pensado a partir da delimitação da área mínima necessária ao aproveitamento econômico do imóvel rural para o sustento familiar, na perspectiva de implementação do princípio constitucional da função social da propriedade, importando sempre, e principalmente, que o imóvel sobre o qual se exerce a posse trabalhada possua área capaz de gerar subsistência e progresso social e econômico do agricultor e sua família, mediante exploração direta e pessoal – com a absorção de toda a força de trabalho, eventualmente com a ajuda de terceiros. (…) ( RE 422.349/RS, rel. Min. Dias Toffoli, 29.4.2015) 9. Recurso especial provido. (STJ – REsp: 1040296 ES 2008/0059216-7, Relator: Ministro MARCO BUZZI, Data de Julgamento: 02/06/2015, T4 – QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJe 14/08/2015)