Em recente conversa com cliente, este me consultou acerca da possibilidade de anular um acordo de não persecução cível (ANPC), em virtude da atipicidade da conduta e da ausência de requisitos para a sua validade, como por exemplo, homologação judicial.
O caso objeto do ANPC, firmado já na vigência das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, versava sobre a ilegalidade da conduta de um servidor público em decorrência de acúmulo de cargo público, conquanto o outro cargo exercido fosse junto a um serviço social autônomo, pessoa jurídica de direito privado, submetido ao regime da consolidação das leis trabalhistas, não constando tal vedação expressamente no texto constitucional [1].
Na situação concreta, em que pese comprovada a ausência de dolo, a compatibilidade de horários e a produtividade em ambos os serviços executados, fora proposto ANPC para que o servidor encerrasse um dos vínculos de trabalho e aplicação de multa e, caso não aceito o acordo, o servidor seria processado judicialmente por meio de uma Ação de Improbidade Administrativa, o que, sabidamente, macula a honra de qualquer cidadão, apesar do princípio da presunção de inocência, razão pela qual o cidadão se viu compelido a aceitar o ajuste.
Pois bem, ao analisar o ANPC, foi possível verificar que a conduta ímproba atribuída ao cidadão consistia naquela descrita no caput do artigo 11 da Lei nº 8.429/92, que para minha surpresa, não tipifica qualquer conduta (?), senão vejamos:
“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:”
Nesse contexto, importante trazer à baila os ensinamentos de Mateus Camilo Ribeiro da Silveira, que em seu livro Acordo de Não Persecução Cível no âmbito da Lei de Improbidade Administrativo (2024, p. 123) dispôs:
“O ANPC pressupõe a configuração formal e material da improbidade, o que significa a verificação da prática da conduta que, de forma cumulativa, amolde-se à noção jurídico-constitucional de improbidade[2], esteja recoberta por tipo descrito na Lei nº 8.429/1992 e importe ofensa relevante aos bens jurídicos tutelados na tipificação realizada pelo diploma legal.”
Destarte, como visto, a tipificação válida de uma conduta ímproba é pressuposto sine qua non para a existência/validade de um ANPC. Vale ressaltar que em casos de acordo de não persecução penal (ANPP) com base em conduta atípica, o Superior Tribunal de Justiça já reconheceu o cabimento do Habeas Corpus para o reconhecimento de atipicidade da conduta após celebração do ANPP[3].
Tal situação ocorreu no âmbito do RHC 174.870/SP, do qual extrai-se o seguinte trecho do voto proferido pelo Min. Rogerio Schietti Cruz:
“Em que pese a discricionariedade das partes na pactuação das condições, o Ministério Público deve zelar pela correta aplicação da lei e evitar acordos abusivos, desproporcionais ou não razoáveis. Portanto, a solução adequada ao caso dos autos é a rescisão do acordo de não persecução penal devido à atipicidade da conduta.”
Zona cinzenta
Nessa esteira, parece razoável que o fundamento adotado como razão de decidir para a rescisão de um ANPP devido à atipicidade da conduta também possa ser aproveitado para os casos de ANPC. No entanto, compreende-se que o Habeas Corpus não se revelaria meio idôneo para promover a rescisão/anulação de um ANPC, que demandaria a propositura de uma ação anulatória.
E é nesse momento que paira uma zona acinzentada em torno da temática do ANPC, pois, caso celebrado extrajudicialmente e sem a devida homologação pelo Poder Judiciário [4], indaga-se: o ANPC estaria sujeito a prazo decadencial para obter a sua anulação? Se sim, qual o prazo? Aplicar-se-ia os prazos para anulação de atos da administração pública ou negócios jurídicos? Qual o marco inicial para a contagem da decadência? A assinatura do acordo, homologação pelo Ministério Público?
Essas são perguntas que, humildemente, não arrisco a responder com precisão, no entanto, defendo que a realização de ANPC manifestamente incabível, com base em conduta flagrantemente atípica, poderia configurar abuso de autoridade, porquanto evidente a ilicitude da conduta pois, dar início ou proceder à persecução penal, civil ou administrativa sem justa causa fundamentada ou contra quem sabe inocente está previsto como crime no art. 30 da Lei nº 13.869/2019 – Lei de Abuso de Autoridade.
Ora, firmar um ANPC imputando ato de improbidade que não guarda nenhuma correlação com àqueles tipificados na Lei de Improbidade é insistir em uma persecução civil em face de cidadão que é sabidamente inocente, sem motivação idônea, revelando uma absurda voluntariedade de membro do Ministério Público, apta a enquadrar-se no contexto da Lei de Abuso de Autoridade, que dispõe em seu artigo 1º, §1º, in verbis:
“Art. 1º Esta Lei define os crimes de abuso de autoridade, cometidos por agente público, servidor ou não, que, no exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-las, abuse do poder que lhe tenha sido atribuído.
§1º As condutas descritas nesta Lei constituem crime de abuso de autoridade quando praticadas pelo agente com a finalidade específica de prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo ou a terceiro, ou, ainda, por mero capricho ou satisfação pessoal.”
Do exposto, rememora-se que impera no ordenamento jurídico vigente a presunção de inocência, sendo incontestável que a realização da ANPC, que pressupõe a existência de um ato de improbidade, quando firmado com base em conduta manifestamente atípica, tem o condão de trazer prejuízos irreparáveis à honra dos indivíduos, razão pela qual uma instituição importante como o Ministério Público deve atuar em estrita observância aos princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, evitando a acordos temerários, conduta que pode vir a configurar crime de abuso de autoridade.
[1] CF. Art. 37. […]
XVI – é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI;
XVII – a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público.
[2] Não se inclui no conceito jurídico-constitucional de improbidade a mera quebra da legalidade. É necessário que o ilícito seja acompanhado de agravo ao bem jurídico tutelado pelo art. 37, §4º, da Constituição – a probidade na Administração –, que centraliza valores como honestidade, zelo, lealdade e imparcialidade no exercício da função.
[3] https://www.conjur.com.br/2025-fev-04/hc-para-reconhecimento-de-atipicidade-da-conduta-apos-a-celebracao-do-anpp/
[4] Art. 17 – B. O Ministério Público poderá, conforme as circunstâncias do caso concreto, celebrar acordo de não persecução civil, desde que dele advenham, ao menos, os seguintes resultados:
[…]
§1º A celebração do acordo a que se refere o caput deste artigo dependerá, cumulativamente:
[…]
III – de homologação judicial, independentemente de o acordo ocorrer antes ou depois do ajuizamento da ação de improbidade administrativa.
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