O conteúdo mínimo do acordo de não persecução civil

O regime jurídico do acordo de não persecução civil (ANPC), inserido na Lei 8.429/1992 (LIA) pela Lei 14.230/2021, não prevê expressamente a necessidade de que a avença contemple ao menos uma das medidas genuinamente punitivas previstas no artigo 12.

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Nos termos dos incisos I e II do artigo 17-B da LIA, o acordo de não persecução civil deve garantir, no mínimo, o integral ressarcimento do dano e a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes privados.

Em sentido semelhante, o artigo 3º da Resolução CNMP nº 306/2025 que disciplina o ANPC no âmbito do Ministério Público, assim dispõe:

Art. 3° O acordo de não persecução civil poderá contemplar a aplicação de uma ou mais sanções previstas na Lei 8.429/1992, bem como as condições necessárias para assegurar sua efetividade, sem prejuízo do ressarcimento integral do dano patrimonial e da perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente, quando houver.

Em uma interpretação literal de tais dispositivos, poder-se-ia chegar à conclusão de que o acordo, como regra, poderá afastar a aplicação de todas as sanções previstas no artigo 12 da LIA, bastando, para tanto, que se assegure a reparação integral do dano causado ao erário.[1]

Sabemos, contudo, que a interpretação gramatical não satisfaz ao intérprete. A necessidade de se pactuar, como regra, ao menos uma das sanções previstas no artigo 12, decorre de uma interpretação lógico-sistemática da LIA, sob o influxo do mandamento constitucional de punição dos atos de improbidade administrativa, previsto no artigo 37, § 4º, da Constituição [2].

Exemplo de improbidade

Imagine-se, por exemplo, uma negociação envolvendo um ato de improbidade administrativa ofensivo aos princípios da administração pública (artigo 11 da LIA), que pressupõe a ausência tanto de enriquecimento ilícito como de dano ao erário. Nessa situação hipotética, dada a impossibilidade fática de se pactuar o integral ressarcimento do dano e a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida, o ANPC, invariavelmente, deverá prever uma das penas previstas no artigo 12, inciso III, da LIA.

Spacca

Como se admitir, então, que o acordo relativo à modalidade menos grave de ato de improbidade administrativa (artigo 11) tenha sua validade condicionada à estipulação de uma ou mais sanções previstas no artigo 12 da LIA, ao passo que o acordo relativo às modalidades mais graves (artigos 9º e 10 da LIA) prescinde da pactuação de sanções. Tal solução, evidentemente, não abona os cânones da isonomia e da proporcionalidade.

Fato é que o artigo 17-B, em seus incisos I e II, fixa os requisitos patrimoniais mínimos para a celebração do acordo. É exigido pelo menos o integral ressarcimento do dano e a reversão ao ente lesado por parte do agente ímprobo dos benefícios ilícitos havidos, quando presentes. Isso não afasta, contudo, a necessidade de que também haja um piso mínimo punitivo no acordo.

O artigo 1º, § 4º[3] e o artigo 17-D[4], ambos inseridos na LIA pela Lei 14.230/2021, conferiram à ação de improbidade administrativa, apesar de civil, natureza predominantemente punitiva, pese a admissão do pedido de reparação de danos. A necessidade de o acordo contemplar ao menos uma das medidas genuinamente punitivas previstas no artigo 12, portanto, decorre do fato de a LIA refletir nítido caráter punitivo-repressivo.

Recomposição do patrimônio público

Assim, não pode o Ministério Público ou a pessoa jurídica interessada se contentar com a recomposição do patrimônio público lesado. Se o ressarcimento integral do dano consubstancia simples e inevitável desdobramento de qualquer ato ilícito que importe prejuízo a outrem, faz-se imperiosa a fixação de, pelo menos, uma das medidas punitivas apontadas no artigo 12, sob pena de desvirtuamento da função e do papel da Lei de Improbidade Administrativa, que, idealizada como instrumento de punição, transvestir-se-ia em mera demanda reparatória.

É esse, inclusive, o atual entendimento do STJ na tutela da probidade administrativa por adjudicação judicial, o qual também deverá ser aplicado no domínio da autocomposição, por imperativo lógico.[5]

Em situações excepcionais, contudo, penso que o ANPC poderá ser celebrado sem a aplicação de sanções ao agente infrator. A aplicação da sanção poderá ser afastada, por exemplo, quando o beneficiado pelo acordo colaborar substancialmente com as investigações e o processo, aplicando-se, por analogia, a regra prevista no artigo 4º da Lei 12.850/2013 (Lei de Combate às Organizações Criminosas), que autoriza a concessão de perdão judicial para aquele que colaborar efetiva e voluntariamente com a investigação e com o processo criminal.

Se uma sanção penal, mais grave, pode ser afastada ou mitigada para alcançar um bem maior, uma penalidade menos grave também pode, especialmente quando isto é necessário para manter a coerência da atuação do Estado e criar um ambiente favorável à descoberta e à comprovação de novos fatos ilícitos por meio de acordos de colaboração futuros.

Ministério Público no Rio

No âmbito do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, a normativa do ANPC autoriza o afastamento da aplicação de sanção, de maneira fundamentada, justamente nas situações em que o beneficiado pelo acordo colaborar com as investigações e o processo (artigo 2º, § 2º, da   Resolução GPGJ 2.469/2022).

No mesmo sentido, a  Resolução CPJ nº 12/2024, que disciplina, dentre outros assuntos, a celebração de ANPC no âmbito do Ministério Público do Pará, prevê expressamente a possibilidade de isenção de pena ao infrator que colaborar efetivamente com as investigações e o processo (artigo 89, § 2º, c.c. o artigo 90, XI).

Essa possibilidade de conceder ao agente colaborador a isenção de pena no ANPC é corroborada pelos artigos 3º, caput, e 6º, IX, ambos da Resolução CNMP nº 306/2025, que estabelecem que o acordo poderá contemplar a aplicação de uma ou mais sanções previstas na Lei 8.429/1992, quando necessário para a reprovação e prevenção do ilícito. Nesse particular, é oportuno destacar que essa “faculdade” conferida pela Resolução CNMP nº 306/2025 ao membro do Ministério Público para pactuar ou não sanções no ANPC só alcança as avenças nas quais o celebrante colaborar efetivamente com a investigação e o processo.

Nos demais casos, em que o acordo é celebrado sem essa colaboração do infrator, a pactuação de pelo menos uma pena será sempre necessária à reprovação e prevenção do ilícito, por imperativo constitucional (artigo 37, §4º, da Constituição), ainda que o ato de improbidade administrativa seja considerado de menor gravidade. Esse entendimento é reforçado pela regra inserida pela Lei 14.230/2021 no § 5º do art. 12 da LIA, que assim dispõe:

Art. 12 (…) § 5º No caso de atos de menor ofensa aos bens jurídicos tutelados por esta Lei, a sanção limitar-se-á à aplicação de multa, sem prejuízo do ressarcimento do dano e da perda dos valores obtidos, quando for o caso, nos termos do caput deste artigo.

A norma estabelece que, em hipóteses de ofensa de menor dimensão à probidade administrativa, o sancionamento será limitado à imposição da multa. Isso significa dizer que mesmo o ato de improbidade administrativa de menor gravidade deve ser penalizado, ainda que por meio da aplicação da sanção de multa civil, quer seja na tutela da probidade por adjudicação judicial, quer seja da tutela da probidade por autocomposição.

Isso posto, é imperioso concluir que a celebração do ANPC deve contemplar tanto o integral ressarcimento do dano e a reversão ao ente lesado dos benefícios ilícitos havidos pelo infrator (piso mínimo ressarcitório), quando presentes, como a sujeição do celebrante às sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 (piso mínimo punitivo), que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, observados os parâmetros e critérios fixados nos incisos IV, V e VI do artigo 17-C da LIA, e no artigo 2º da Resolução CNMP nº 306/2025, ressalvada a possibilidade excepcional de isenção de pena na hipótese em que o infrator colaborar efetivamente com as investigações e o processo.

[1] Nesse sentido: JUSTEN FILHO, Marçal. Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.320, de 25 de outubro de 2021. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 208.

[2] Art. 37 (…) § 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

[3] Art. 1º (…) 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

[4] Art. 17-D. A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.

^[5]   REsp 1.184.897/PE, 2.ª Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 27.04.2011.