Quando acontece o fim do processo estrutural

Na perspectiva estrutural, o processo deixa de se limitar à declaração de um direito ou à imposição de um provimento isolado e passa a operar como instrumento de transformação institucional.

O foco desloca-se do passado para o futuro, da responsabilidade por um ato singular para a reconstrução de práticas e arranjos burocráticos, exigindo o desenho de remédios adequados, o monitoramento judicial e a coordenação entre órgãos públicos, gestores e beneficiários.

A atuação jurisdicional, por conseguinte, assume caráter dialógico e estruturante, orientada por metas, que buscam reconfigurar estruturas organizacionais para fazê-las convergir aos valores constitucionais e aos direitos fundamentais, envolvendo etapas prolongadas de implementação e mecanismos de supervisão jurisdicional que excedem a solução pontual de um conflito. [1]

São exemplos de temas que podem ser apontados como objeto de ações judiciais estruturantes a dessegregação escolar e a promoção da igualdade educacional, a melhoria das condições e o enfrentamento da superlotação do sistema prisional, o saneamento básico e a universalização do esgotamento sanitário, a despoluição de baías e cursos d’água, políticas de saúde pública, incluindo acesso a serviços e medicamentos, a reforma da rede de saúde mental e o fortalecimento da atenção psicossocial, a proteção de populações em situação de rua e a implementação de políticas sociais, a garantia de direitos territoriais e a demarcação de terras de povos indígenas, a resposta e adaptação aos desastres climáticos e à gestão de riscos ambientais, a habitação de interesse social e o reassentamento digno de famílias removidas de áreas de risco, entre outros.

Estado de coisas em grave desconformidade

Os processos estruturais operam a passagem de um estado de coisas em grave desconformidade para um estado de coisas em direção ao horizonte ideal. Isso não responde, todavia, quando e como o processo estrutural deverá ser encerrado.

A expectativa de um resultado perfeito pode soar utópica e frustrante. O fim do processo estruturante pode não coincidir com a eliminação absoluta de todas as falhas, mas com a superação relevante das causas estruturais da violação e a instalação de condições institucionais que assegurem proteção adequada e sustentável aos direitos.

Spacca

A transformação estrutural demanda tempo, mas, por outro lado, também é certo que todo processo judicial deve ter começo, meio e final. Sendo os processos estruturais uma nova forma de tratamento de litígios coletivos complexos, relativamente recente, algumas questões ainda vêm sendo definidas, com o avanço dos estudos e a experiência prática. Neste aspecto, é relevante a recente decisão (27/09/2025) proferida na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental — ADPF 709.

A decisão estabelece que o encerramento de um processo estrutural não se condiciona à obtenção de um estado perfeito de conformidade, mas à superação relevante do quadro de violação e à instalação de condições institucionais que permitam a continuidade dos avanços fora da tutela judicial.

Correção de principais falhas e atuação mais efetiva

Não se busca a erradicação absoluta de todas as falhas, tampouco a construção judicial de uma política pública inteiramente acabada, tarefa que cabe primordialmente aos Poderes Executivo e Legislativo, cabendo ao Judiciário a supervisão somente até que o estado de grave violação tinha sido amenizado de maneira significativa, ainda que remanesçam imperfeições pontuais.

Assim, o processo deve ser concluído quando as autoridades responsáveis saíram da inércia, corrigiram as principais falhas e passaram a atuar de forma mais efetiva para enfrentar o problema estrutural, de modo que o cenário de atuação desconforme (insuficiente ou excessiva) foi modificado.

Como um guia prático, o voto do ministro relator explicita três perguntas-guia que funcionam, na prática, como critérios decisórios para o encerramento: identificar quais foram os principais problemas estruturais reconhecidos no processo; indicar quais soluções foram efetivamente implementadas para enfrentá-los; verificar se há indícios concretos de que as instituições competentes estão adequando sua atuação e conseguirão lidar, de modo autônomo e contínuo, com os desafios remanescentes. O atendimento consistente a esse tripé autoriza a cessação da supervisão judicial.

É, portanto, o monitoramento do plano de ação e suas metas, fixado no próprio processo, que fornece a base objetiva para responder às três perguntas acima. Justamente nesta fase é que surge a questão “quando encerrar?”. A resposta depende da demonstração de que a transição do estado de grave desconformidade para um patamar de proteção adequada se tornou autossustentável pelas instâncias responsáveis.

Padrão de governança para manter melhorias

Eis, portanto, a chave de entendimento fornecida pelo julgado: a atuação do Judiciário fixa diretrizes, estimula rearranjos institucionais e, comprovada a reversão do quadro de inércia e insuficiência estatal, encerra a tutela sem exigir a realidade ideal, mas assegurando um padrão de governança capaz de manter o curso de melhorias.

Sendo a ação estrutural pautada pela consensualidade, a partir da qual os próprios envolvidos desenvolvem as possíveis soluções para o problema que se apresenta, pode-se cogitar que a extinção do processo deverá ocorrer sem resolução do mérito. Ocorre que as medidas somente foram adotas por força da existência do processo. Por isso, haverá resolução do mérito, nos termos do artigo 487 do CPC.

Resolver o mérito em processos estruturais significa julgar a controvérsia principal tal como ela se apresenta ao longo do iter transformador, e não apenas como hermeticamente descrita na formulação inicial de pedidos. A decisão do Supremo Tribunal Federal na ADPF 709 esclarece que, nesses casos, a rigidez do princípio da adstrição (ou congruência) é mitigada pela flexibilidade procedimental própria do processo estrutural, permitindo que a decisão de mérito abarque a realidade complexa subjacente aos pedidos e as medidas necessárias para proteger os preceitos fundamentais.

Essa compreensão dialoga com a regra do artigo 493 do CPC, expressamente invocada no acórdão, segundo a qual fatos supervenientes que influam no julgamento do mérito devem ser considerados no momento da decisão. Em litígios estruturais, o conhecimento progressivo do problema e a incorporação de novos elementos fáticos — inclusive aqueles que emergem do próprio funcionamento do processo, como planos de ação, indicadores e ajustes institucionais — integram o conteúdo do julgamento de mérito.

Reconhecimento de processo estrutural

O mérito, portanto, é resolvido quando a jurisdição reconhece o problema estrutural, determina e acompanha a execução das medidas necessárias, e atesta que o arranjo institucional passa a ter capacidade autônoma de dar continuidade aos resultados, razão pela qual a extinção deve ser com resolução do mérito (artigo 487 do CPC), e não sem, ainda que a construção das soluções tenha se dado por vias consensuais.

O reconhecimento, em sentença, de que a controvérsia é um processo estrutural e, por conseguinte, de que a superação do problema exige a adoção de medidas organizadas e graduais, parece já ser suficiente para o acolhimento do pedido com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, I, do CPC.

Daí a importância de que, desde a petição exordial, se formule de modo expresso o pedido para que o litígio seja identificado como estrutural. Esse destaque inicial alinha as expectativas de todos os sujeitos do processo e legitima adaptações procedimentais próprias dessa classe de ações. Neste aspecto, é uma boa prática, aprovada pelo Fórum Permanente de Processualistas Civis “Apresentar o problema como estrutural já na petição inicial” (Grupo: Processos estruturais – XI FPPC-Brasília), sinalização que etiqueta a postulação e viabiliza (ou recomenda) as adaptações necessárias ao procedimento.

Ciclos de implementação do processo estrutural

Se a conclusão de um processo estrutural não equivale ao desaparecimento total dos problemas que lhe deram origem, os ciclos de implementação não se esgotam. O término da causa inaugura uma nova etapa (extrajudicial) de consolidação das reformas, para evitar retrocessos e eternização da tutela. O encerramento, portanto, não é o fim do problema, mas a passagem (ou retorno) do protagonismo para os órgãos executivos, agora munidos de diretrizes e organização mínima para manter e aprofundar os resultados obtidos.

A sentença que extingue o processo estrutural pode fixar medidas de consolidação pós-encerramento, voltadas a preservar os avanços obtidos fora da tutela jurisdicional contínua, evitando a regressão. Nesse sentido, na ADPF 709, foram estabelecidas diversas delas, como  condições práticas para consolidar as melhorias e evitar a eternizar a supervisão judicial.

Esses elementos prospectivos, verificáveis e sujeitados a avaliação contínua, permitem encerrar a tutela jurisdicional sem romper a trajetória de conformidade.

Por fim, isso significa que o processo estrutural também pode se sujeitar, se necessário, à atividade executória (cumprimento de sentença), que, naturalmente, seguirá a mesma lógica da ação de conhecimento, é dizer, consensualidade, flexibilização procedimental, participação  ampliada, enfim, tudo o que caracteriza a ação estruturante.

[1] FISS, Owen M. Um novo processo civil: estudos norte-americanos sobre jurisdição, constituição e sociedade. Tradução de Carlos Alberto de Salles, Daniel Porto Godinho da Silva e Melina de Medeiros Rós. Revista dos Tribunais, 2004. p. 26-27.