O planejamento, além de princípio das contratações públicas, é um dos pontos de destaque no capítulo da Lei nº 14.133/2021 que disciplina a fase preparatória das licitações e corrige falha da Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos que a antecedeu. Na vigência da Lei nº 8.666/93, a falta de previsão legal sobre o planejamento prévio à licitação e à contratação provocava graves problemas, “acabando por gerar uma desordem na arquitetura das demandas, prejudicando a efetividade das ações governamentais e o interesse público, anseio último das contratações” [1].
Nas contratações da área de saúde, porém, o tema do planejamento já ganhava alcance em discussões no Congresso. Na vigência da Lei nº 8.666/93 já havia discussões para evitar os problemas citados e racionalizar a aquisição de equipamentos médicos destinados ao Sistema Único de Saúde (SUS). O principal problema que se visava combater era o da dilapidação do erário, pois comumente os equipamentos médicos para diagnósticos e exames eram adquiridos mediante licitação a custos altos, mas sem que houvesse a necessária infraestrutura nos locais destinados à instalação e sem que os servidores públicos estivessem capacitados tecnicamente para operá-los. O resultado disso, previsível, era a inutilização e depreciação dos equipamentos e desperdício dos recursos públicos em prejuízo último da população de pacientes.
Nesse sentido, o Projeto de Lei nº 2.641/2019 do Senado propunha a alteração da legislação de licitações para condicionar a contratação de equipamentos médicos à existência de local adequado e pessoal técnico capacitado para operar e manter os bens adquiridos pelo SUS. Na Comissão de Constituição e Justiça do Senado (CCJ) foi apresentado substitutivo ao projeto inicial, para que a condicionante se aplicasse apenas às contratações de maior complexidade.
Na CCJ foi discutido e decidido que seria inoportuno aumentar as exigências de contratação nas licitações de valor considerado baixo, inclusive considerando o custo anual de manutenção ou operação dos equipamentos [2]. Nas discussões legislativas, o critério definido para exigência de requisitos mais elaborados na fase de planejamento da compra foi o valor para dispensa de licitações previsto no artigo 75, II da Lei nº 14.133/21 [3]. O valor representa atualmente a quantia máxima de R$ 62.725,59 para equipamentos de saúde [4].
Artigo 44-A da NLLC
Já sob a vigência da Lei 14.133/21, a versão do substitutivo foi aprovada no Congresso Nacional e foi inserido, pela Lei 15.210 de 17 de setembro de 2025, o artigo 44-A na Lei Geral de Licitações, acrescido de um parágrafo: “Art. 44-A. O processo licitatório para compra de equipamento destinado a procedimento diagnóstico ou terapêutico no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) que tenha valor superior ao previsto no inciso II do art. 75 desta Lei deve levar em consideração o seu adequado aproveitamento ao longo de sua vida útil. § 1º No edital de licitação, deve constar a demonstração da capacidade instalada para operação do equipamento ou o plano de atendimento aos requisitos necessários à operação”.
Além do parágrafo primeiro efetivamente incluído na lei, o projeto encaminhado para sanção previa originariamente mais três [5]. O parágrafo segundo previa a obrigatoriedade de um plano de atendimento dos requisitos necessários para a operação dos equipamentos, que deveria conter, objetivamente, os seguintes itens mínimos: 1) a demonstração do orçamento para manutenção e operação do bem; 2) o cronograma de treinamento ou contratação de pessoal para operação; 3) o cronograma de obra para construção ou adaptação do local de instalação, cuja conclusão deveria obrigatoriamente ser anterior à data de entrega. Por sua vez, o parágrafo segundo previa a necessidade de demonstração pela administração pública contratante, no prazo de até seis meses da entrega do equipamento: 4) da existência de profissionais habilitados para operação; 5) de contrato para manutenção e reparo, por toda a vida útil do equipamento comprado; 6) da efetiva instalação do equipamento em local com infraestrutura adequada.
As exigências objetivas dos parágrafos segundo e terceiro contribuíam para a eficácia da exigência contida no caput, e serviam à identificação precisa da composição do custo do ciclo total de vida do bem adquirido, o qual, conforme ensina a doutrina, é composto ao menos pelos custos de “(i) manutenção; (ii) depreciação e revenda; (iii) responsabilidade ambiental; (iv) de responsabilidade do desenvolvimento local e regional; (v) de responsabilidade social e (vi) de responsabilidade do desenvolvimento científico, tecnológico e inovativo” [6].
Como consequência para o desatendimento de tais requisitos, o parágrafo quarto previa a responsabilização civil e administrativa do agente público, bem como o processamento por improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429/92 quando presente o dolo [7]. O mesmo dispositivo eximia de responsabilidade o gestor nas situações em que sua conduta não contribuísse para o descumprimento da norma, como seriam as hipóteses de caso fortuito ou força maior, atos de terceiro, e nas quais obstáculos e dificuldades reais inerentes ao contexto da contratação impossibilitassem o atendimento dos requisitos dos parágrafos anteriores.
Por fim, o parágrafo quinto contemplava o resultado das discussões na CCJ do Senado, e obrigava a observância de todos os requisitos citados também para os equipamentos cujo custo de aquisição fosse menor do que os atuais R$ 62.725,59 para dispensa de licitação, mas para os quais os custos anuais de manutenção ou operação superassem aquele limite.
Entretanto, os parágrafos terceiro a quinto foram vetados pela Presidência da República. A justificativa foi a de que contrariavam o interesse público por aumentar a complexidade das licitações, com maior demora na contratação e suposto prejuízo do público destinatário. Apesar da justificativa, o veto desconfigura o propósito da legislação e retira a eficácia do novo artigo 44-A, na medida em que exclui os critérios objetivos de planejamento para as compras de equipamentos pelo SUS.
Sem considerar as discussões legislativas, o veto anulou a finalidade da inclusão do dispositivo, que praticamente em nada se diferencia das determinações já contidas na Lei nº 14.133/21 para o planejamento geral das compras públicas. Isoladamente, o caput do artigo 44-A não destoa do que lei já prevê em outros dispositivos genéricos sobre a necessidade de considerar no planejamento o “ciclo de vida do objeto” licitado (artigos 6º, XXIII, “c” e 11, I) [8].
O parágrafo primeiro, desacompanhado dos parágrafos seguintes previstos no projeto, não inova, por exemplo, em relação ao que prevê o artigo 18, X da lei, que obriga a administração pública a abordar na fase preparatória “todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos: X – a análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual” [9].
Ou seja, do modo como resultou a Lei 15.210/25, o acréscimo dos dispositivos não contribui para a melhoria do ambiente de contratação no SUS, nem para evitar o vilipêndio do erário nos processos de compras de equipamentos. Ademais, o veto excluiu a consequência anteriormente prevista no parágrafo quarto para os agentes públicos que dolosamente não planejarem a contratação daqueles equipamentos, o que fomenta práticas eleitoreiras e aventureiras com dinheiro público, fato que, por si só, já mereceria críticas.
[1] CAMARÃO, Tatiana. Comentários ao art. 18. In: FORTINI, Cristiana; OLIVEIRA, Rafael Sérgio Lima de; CAMARÃO, Tatiana. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Belo Horizonte: Fórum, 2022. p. 253.
[2] “Acontece que a proposição pode alcançar equipamentos simples, sem complexidade, e de baixo valor. Nosso receio é que se interprete que as novas exigências sejam necessárias para a contratação da aquisição de equipamentos que não justifiquem o aumento da complexidade do processo de compra. Entendemos ser indesejável aumentar, sem necessidade que justifique, as exigências do já muito burocrático processo licitatório. A redação da proposição pode, por exemplo, ensejar a interpretação de que os requisitos nela elencados são necessários para a aquisição de um bisturi ou de uma maca. Julgamos ser importante haver algum recorte na proposição quanto ao valor do equipamento ou de seu grau de sofisticação. Assim, estamos sugerindo que os novos requisitos para a celebração de contratos de aquisição sejam necessários apenas para equipamentos de valor superior ao previsto para a dispensa de licitação, disciplinado no inciso II do art. 75 da Lei nº 14.133, de 2021. Esse valor atualmente está fixado em R$ 50.000,00. Na nossa sugestão, os novos requisitos também devem ser aplicados apenas quando o equipamento exigir custo anual de manutenção ou de operação no patamar do valor indicado no inciso II do art. 75 da Lei nº 14.133, de 2021.” (BRASIL. Senado Federal. Parecer nº 14/2023-CCJ. Disponível aqui.
[3] “Art. 75. É dispensável a licitação: (…) II – para contratação que envolva valores inferiores a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), no caso de outros serviços e compras”.
[4] O valor corresponde à atualização prevista no Decreto Federal nº 12.343/2024, atualmente vigente.
[5] A versão aprovada pelo Congresso Nacional e submetida à sanção presencial continha a seguinte redação: “Art. 44-A. O processo licitatório para compra de equipamento destinado a procedimento diagnóstico ou terapêutico no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) que tenha valor superior ao previsto no inciso II do art. 75 desta Lei deve levar em consideração o seu adequado aproveitamento ao longo de sua vida útil. § 1º No edital de licitação, deve constar a demonstração da capacidade instalada para operação do equipamento ou o plano de atendimento aos requisitos necessários à operação. § 2º O plano de atendimento aos requisitos necessários à operação deve conter, no mínimo: I – demonstração de adequação orçamentária para manutenção e operação do equipamento; II – cronograma para treinamento ou contratação de pessoal habilitado à operação do equipamento; III – cronograma de obra de construção ou de adaptação do espaço físico, com conclusão prevista para data anterior à da entrega do equipamento. § 3º No prazo de até 6 (seis) meses, contado da entrega ou da instalação do equipamento, deve a contratante demonstrar: I – existência, no quadro de pessoal da Administração, de profissionais habilitados e em número adequado para a operação do equipamento; II – existência de contrato em vigor de serviço de manutenção e reparo do equipamento para os primeiros 5 (cinco) anos, sendo obrigatória a celebração de sucessivos contratos de manutenção e reparo durante toda a sua vida útil; III – efetiva instalação do equipamento em espaço físico adequado. § 4º Os agentes públicos que praticarem atos em desacordo com as disposições deste artigo sujeitam-se às sanções previstas na Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, e nos regulamentos próprios, sem prejuízo das responsabilidades civil e criminal, salvo se presentes hipóteses de afastamento da responsabilidade, tais como caso fortuito, força maior, ato de terceiro ou obstáculos e dificuldades reais. § 5º Os requisitos previstos neste artigo também devem ser observados no processo licitatório para compra de equipamento destinado a procedimento diagnóstico ou terapêutico no âmbito do SUS cujo custo de manutenção ou de operação, no prazo de 1 (um) ano, seja superior ao valor previsto no inciso II do art. 75 desta Lei.”
[6] REIS, Luciano. Compras pública inovadoras: o desenvolvimento científico, tecnológico e inovativo como perspectiva do desenvolvimento nacional sustentável. Belo Horizonte: Fórum, 2022. p. 243.
[7] Desde as alterações na Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/21, não se admite mais a condenação por improbidade administrativa sem que o ato seja praticado com dolo específico. Assim já decidiu a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça em caso que envolvia contratação pública: “2. A condenação dos agentes públicos fundou-se na prática de ato de improbidade administrativa por culpa grave, consistente em reiteradas contratações diretas indevidas, justificadas por emergências não confirmadas por análise de Tribunal de Contas. 3. A superveniência da Lei 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa de improbidade e passou a exigir dolo específico para a configuração do ato ilícito (arts. 9º, 10 e 11 da LIA), implica a utilização imediata da norma mais benéfica aos casos não transitados em julgado, como se dá na espécie, conforme fixado pelo STF no Tema 1.199 da Repercussão Geral. (…) 5. Inviabilidade de subsistência das sanções impostas, à luz da ausência de dolo e do afastamento da presunção de dano, impondo-se a improcedência dos pedidos e a extensão desse resultado em favor de todos os réus. (AgInt nos EDcl no AgInt nos EDcl no AREsp n. 729.770/SP, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 18/8/2025, DJEN de 22/8/2025).
[8] “Art. 6º. Para os fins desta Lei, consideram-se: (…) XXIII – termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos: (…) c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto; (…) Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos: I – assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto”.
[9] O dispositivo na íntegra está assim redigido: “Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos: X – a análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual”.
Seja o primeiro a comentar.
Você precisa estar logado para enviar um comentário.
Fazer login