Reflexos penais da possível rejeição do veto ao PL da Dosimetria

A possível rejeição do veto ao projeto de lei conhecido como PL da Dosimetria suscita relevantes discussões acerca de seus impactos no sistema penal brasileiro, especialmente no que se refere à coerência normativa e à política criminal adotada nos últimos anos.

O presidente do Congresso, senador Davi Alcolumbre (União-AP), marcou para o dia 30 de abril a análise do veto do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) ao projeto de lei conhecido como PL da Dosimetria (PL 2.162/2023).

O projeto de lei altera substancialmente o regime de progressão de pena previsto no artigo 112  da Lei nº 7.210/1984 (Lei de Execução Penal), substituindo o modelo atual de percentuais escalonados. Além disso, o projeto altera o Código Penal ao criar novos dispositivos (artigos 353-M-A e 359-M-A), com o objetivo de reduzir a resposta penal em situações específicas.

Após a aprovação pelas duas casas do Congresso, o projeto foi encaminhado à sanção presidencial em dezembro de 2025. Contudo, em janeiro de 2026, ao ser analisado pelo Poder Executivo, este decidiu rejeitar o projeto de lei integralmente (VET nº 3/2026).

Nos termos do artigo 66, §1º, da Constituição de 1988, o presidente da República pode vetar projetos de lei por inconstitucionalidade ou contrariedade ao interesse público, no prazo de 15 dias úteis, devendo comunicar suas razões ao presidente do Senado no prazo de 48 horas.

Com a formalização do veto, o projeto retorna ao Congresso Nacional, para a análise de deputados e senadores sobre manutenção ou derrubada, o que definirá o destino final do projeto de lei. Durante esse período, incide o denominado efeito suspensivo do veto, nos termos do §4º do artigo 66 da CF/88, que poderá ser superado pelo Congresso Nacional, em 30 dias.

O quorum de derrubada do veto é de maioria absoluta de ambas as Casas (257 deputados e 41 senadores), computados separadamente. A votação é pública e pode ser realizada por cédula eletrônica [1]. Essa etapa representa a fase final do processo legislativo, sendo decisiva para a definição da vigência ou não das alterações propostas na legislação penal e na Lei de Execução Penal.

Embora a doutrina admita a possibilidade de rejeição parcial pelo Legislativo mesmo diante de veto total [2], o Congresso, na prática, não costuma fracionar esse tipo de veto para aproveitamento parcial do texto, restringindo-se a deliberar pela sua manutenção ou rejeição de forma integral. Assim, a apreciação do Veto nº 3/2026 ocorrerá necessariamente de forma integral, cabendo ao Legislativo decidir por sua manutenção ou rejeição em sua totalidade.

No que tange ao mérito das alterações propostas pelo Legislativo e vetadas pelo presidente da República é preciso lembrar que o artigo 33, §1º do Código Penal estabelece os regimes de cumprimento de pena em fechado, semiaberto e aberto, enquanto o artigo 112 da Lei nº 7.210/1984, Lei de Execução Penal (LEP), disciplina os requisitos para a progressão de regime, especialmente no que se refere ao tempo de pena que o condenado deve cumprir para fazer jus a essa mudança.

O artigo 112 da Lei 7.210/1984 (LEP) sofreu profunda alteração com a Lei nº 13.964/2019, no âmbito do chamado Pacote Anticrime, que promoveu o endurecimento das regras de progressão ao instituir um sistema escalonado, variando de 16% a 70% do cumprimento da pena, conforme a gravidade do delito e as circunstâncias do caso concreto.

Posteriormente, com a entrada em vigor da Lei nº 14.994/2024 (Lei do Feminicídio), foi acrescido o inciso VI-A ao referido dispositivo, estabelecendo o patamar de 55% para a progressão de regime nos casos deste crime específico.

Mais recentemente, o Congresso discutiu o Projeto de Lei nº 5.582/2025, conhecido como PL Antifacção, que resultou na edição da Lei nº 15.358/2026 (Marco Legal do Combate ao Crime Organizado — Lei Raul Jungmann). Essa nova alteração também modificou substancialmente o artigo 112 da LEP, elevando os percentuais exigidos para a progressão de regime, especialmente em relação aos crimes mais graves, como os hediondos e aqueles que resultam em morte.

Como exemplo, pode ser citado o crime de roubo com emprego de arma de fogo (artigo 157, § 2º-A, do Código Penal), classificado como crime hediondo praticado com violência ou grave ameaça, que, antes da vigência da Lei nº 15.358/2026, tinha a progressão de regime fixada em 40% do cumprimento da pena, percentual que foi elevado para 70% com a nova legislação. De modo semelhante, no caso do crime de feminicídio (artigo 121-A do Código Penal), a fração necessária para a progressão passou de 55% para 75%.

Casuísmo e instrumentalização

Nota-se, portanto, que, nos últimos anos, o artigo 112 da LEP foi reiteradamente modificado, sempre com o propósito de promover maior rigor no sistema penal, sobretudo em relação aos crimes de maior gravidade, refletindo um espírito legislativo voltado a coibir a escalada da criminalidade.

Ocorre que, com a tramitação do Projeto de Lei nº 2.162/2023 (denominado PL da Dosimetria), cujo objetivo é reduzir as penas e flexibilizar os critérios de progressão de regime para os condenados pelos crimes previstos no Título XII do Código Penal, isto é, os crimes contra o Estado democrático de Direito, coloca-se em debate a possível mitigação desse movimento legislativo de endurecimento.

Em outras palavras, parte do esforço recente do Congresso Nacional, voltado ao recrudescimento da execução penal, pode vir a ser esvaziada por uma iniciativa que busca tratamento mais benéfico a um conjunto específico de delitos.

Nesse contexto, surge a preocupação de que alterações legislativas casuísticas possam ser instrumentalizadas para favorecer agentes políticos específicos notadamente no contexto dos desdobramentos dos eventos de 8 de janeiro, o que comprometeria a isonomia e a coerência do sistema penal.

No plano jurisprudencial, tanto os tribunais superiores já enfrentaram a questão relativa à natureza jurídica das normas que alteram os requisitos para a progressão de regime, firmando entendimento no sentido de que tais disposições possuem natureza material, e não meramente processual (HC 979.250/SP) [3]. Em razão disso, submetem-se à regra do artigo 2º, parágrafo único, do Código Penal, segundo a qual a lei posterior que, de qualquer modo, favorecer o agente deve retroagir para alcançar fatos anteriores, ainda que já exista condenação transitada em julgado.

Logo, como o texto do Projeto de Lei nº 2.162/2023 (PL da Dosimetria), aprovado por ambas as Casas e encaminhado à publicação em 10 de dezembro de 2025, não é compatível com a Lei nº 15.358/2026, publicada em 24 de março de 2026, é inevitável reconhecer que, caso haja a derrubada do veto nº 03/2026, o texto aprovado revogará integralmente o atual dispositivo do artigo 112 da LEP, instituindo norma mais branda do que a atualmente vigente, em observância ao princípio da “lex mitior” e ao disposto no artigo 2º, § 1º, do Decreto-Lei nº 3.657, de 1942 (Lindb).

Um segundo problema prático, que merece atenção, decorre da alteração promovida pela Lei Antifacção. Réus que tenham praticado crimes nesse intervalo, até a eventual vigência de lei resultante da derrubada do veto, poderão ser alcançados por sucessivas mudanças normativas em curto espaço de tempo. Como consequência, caberá ao juízo da execução reavaliar esses casos à luz da legislação mais benéfica.

Esse cenário tende a gerar aumento da carga de trabalho nas varas de execução penal, além de elevar o risco de inconsistências na definição dos marcos para progressão de regime. Soma-se a isso a insegurança jurídica decorrente de alterações reiteradas em um mesmo dispositivo em lapso temporal reduzido.

Três planos da eventual derrubada do veto

Para além das consequências práticas já apontadas, o problema também pode ser analisado sob uma perspectiva teórica. No âmbito legislativo, estudos sobre a racionalidade legislativa, especialmente a partir da teoria desenvolvida por Manuel Atienza, indicam que a produção normativa deve observar níveis mínimos de coerência, eficácia e integração sistêmica.

Nesse contexto, a eventual derrubada do Veto nº 3/2026 evidencia possível violação à racionalidade jurídico-formal (R2) e à racionalidade pragmática (R3). No plano da R2, a introdução de uma norma mais branda, posterior em sua vigência, mas anterior em sua aprovação, em contraste com a recente Lei nº 15.358/2026, compromete a harmonia do ordenamento jurídico, gerando sobreposição normativa e instabilidade sistêmica. Já no plano da R3, as sucessivas alterações em curto espaço de tempo dificultam a aplicação prática da norma, impondo ao Poder Judiciário a necessidade de reanálise de inúmeros casos, com impactos diretos na eficiência da execução penal e no aumento do risco de decisões contraditórias [4].

Além disso, verifica-se potencial afronta à racionalidade teleológica (R4), na medida em que a alteração proposta não se mostra alinhada com os fins que vinham sendo perseguidos pelo próprio legislador nos últimos anos, marcados pelo endurecimento progressivo das regras de execução penal. Ao permitir uma modificação abrupta nesse movimento, sem justificativa consistente em termos de política criminal, a norma compromete a finalidade do sistema, podendo gerar efeitos contraditórios ou socialmente indesejados [5].

Tensão normativa

Diante desse cenário,  a eventual derrubada do Veto nº 3/2026 não se limita à retomada de um texto anteriormente aprovado, mas representa a introdução de uma nova norma no ordenamento jurídico, com potencial de provocar profunda alteração no regime de execução penal.

A derrubada do veto no ordenamento jurídico brasileiro evidencia que tanto o veto presidencial quanto sua superação pelo Congresso revelam a natureza legislativa de ambos os atos. Ao vetar, o presidente da República exerce uma função normativa negativa, impedindo a entrada de determinada proposição no mundo jurídico e, assim, influenciando diretamente o conteúdo final da lei [6].

Por sua vez, ao rejeitar o veto, o Legislativo reafirma sua vontade normativa e impõe a prevalência de sua decisão, assegurando a incorporação da norma ao ordenamento.

Trata-se, portanto, de uma tensão normativa. De um lado, a dinâmica formal do processo legislativo, que permite o ingresso no ordenamento jurídico de uma norma oriunda da rejeição do veto pelo Legislativo. De outro, a racionalidade legislativa, que demanda coerência nos planos técnico-jurídico, pragmático e teleológico, influenciando diretamente, no caso em análise, a estruturação da política criminal.

No caso do PL da Dosimetria, embora juridicamente possível, a derrubada do veto suscita um relevante questionamento de coerência legislativa, na medida em que permitiria a entrada em vigor de uma disciplina normativa mais branda, anterior no tempo de sua aprovação, mas posterior em sua promulgação, em aparente descompasso com a vontade política mais recente do próprio Legislativo.

Impõe-se observar, por fim, que a superação do veto exige um quórum qualificado de maioria absoluta de ambas as casas do Congresso, em sessão conjunta — exigência significativamente mais rigorosa do que aquela aplicada à aprovação da maioria dos projetos de lei, em regra submetidos à maioria simples. Diante disso, emerge um questionamento fundamental: estará o Legislativo disposto a sustentar a manutenção do veto e manter sua própria trajetória recente de recrudescimento penal? Ou optará por derrubá-lo para atender a pressões circunstanciais, flexibilizando sua orientação legislativa em benefício de um grupo restrito?

[1] BRASIL. Congresso Nacional. Regimento Comum do Congresso Nacional, estabelecido pela Resolução n. 01, de 1970, arts. 106-A e 106-B. Disponível aqui

[2] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 249/250.

[3] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Habeas Corpus nº 979250/SP. Relator: Ministro Rogério Schietti Cruz. Sexta Turma, julgado em 6 maio 2025, publicado em 14 maio 2025.

[4] ATIENZA, Manuel. Argumentação legislativa. São Paulo: Editora Contratante, 2022.

[5] NASCIMENTO, Roberta Simões. Teoria da legislação e argumentação legislativa: a contribuição de Manuel Atienza. Teoria Jurídica Contemporânea, Rio de Janeiro, p. 157–198, jul./dez. 1998.

[6] SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2ª edição. São Paulo: Editora Malheiros, 2007, p. 224/225.