Papel dos Tribunais de Contas: necessidade de aprimoramento institucional

Os Tribunais de Contas, no contexto do ordenamento jurídico brasileiro, representam uma instituição fundamental para a preservação da probidade administrativa e a fiscalização da gestão dos recursos públicos. Com a promulgação da Constituição de 1988, a atuação desses órgãos foi significativamente fortalecida, conferindo-lhes competências que transcendem a mera fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.

Os Tribunais de Contas, instituições destinadas ao exercício do controle externo, têm a missão constitucional de zelar pela legalidade, legitimidade e economicidade dos atos realizados por quem maneje recursos públicos e têm sido protagonistas de importantes decisões, cuja efetividade tem impactado ações governamentais.

É por todos sabido que o exercício do controle dos atos praticados pelos Poderes do Estado é um dos pilares do Estado de direito. Assim, dentro do sistema que se convencionou chamar de checks and balances, o papel do controle é limitar o exercício do poder, para que se mantenha submisso à lei.

A inserção do dever-poder de controle reflete um enorme avanço do Estado, que passa a não só ditar o direito, mas também a se submeter a ele. É bem verdade que na origem do controle externo a noção de legalidade era bem diferente da que se tem hoje. A legalidade era vista sob um aspecto meramente formal. A evolução do Estado de direito e a intensa produção científica sobre o tema revelaram a importância de se exercer um controle voltado não apenas aos aspectos formais da ação administrativa, mas também ao seu conteúdo.

Por essa razão, o domínio do princípio da legalidade foi fortemente ampliado, passando a exigir do administrador uma conduta não apenas em consonância com a lei, mas com o direito, como tão bem prescrito pelo artigo 2º, parágrafo único, II, da Lei federal nº 9.784/99.

O controle externo vem, então, desempenhando um papel duplamente relevante: primeiro, porque coíbe atividades que desbordam dos limites da lei ou não satisfaçam as finalidades por ela impostas e, em segundo lugar, porque exerce função pedagógica ou orientadora, imbuída na missão de prevenir a prática de atividades irregulares.

Poderes ampliados dos Tribunais de Contas

Se, antes, os Tribunais de Contas eram encarados como instituições auxiliares do Poder Legislativo, destinadas a subsidiar o controle realizado pelo Parlamento, hoje ampliaram seu espectro de atuação, haurindo suas competências diretamente do texto constitucional.

Assim, não obstante as competências das Cortes de Contas não tenham sido alteradas pela Lei Maior, os próprios Tribunais de Contas têm lançado mão de novas atribuições, por meio de atos normativos próprios, muito especialmente seus regimentos internos. Basta uma breve análise do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União para constatar que aquela Corte está autorizada a exercer amplo poder geral de cautela (artigos 273 a 276), bem como a realizar controle incidental de constitucionalidade de lei ou ato normativo (artigo 16, VI).

Nas últimas décadas, a atuação dos Tribunais de Contas transcendeu a tradicional fiscalização de contas, incorporando novas e complexas atribuições. Uma das áreas de maior destaque é o controle das contratações públicas. A intervenção desses órgãos nessa matéria não se limita à mera aprovação ou desaprovação dos procedimentos, mas inclui a imposição de medidas cautelares, a suspensão de certames e a anulação de contratos que apresentem irregularidades, atuando de forma preventiva e repressiva, com forte impacto no planejamento.

Outra área crucial em que a atuação desses tribunais se expandiu é a fiscalização da Lei de Responsabilidade Fiscal. A LRF estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, exigindo que os entes federativos cumpram metas de arrecadação e despesas. Os Tribunais de Contas têm o dever de verificar o cumprimento dessas metas, a observância dos limites de gastos com pessoal e a transparência na gestão fiscal. Essa função se tornou vital para a estabilidade econômica e para o controle do endividamento público, contribuindo para a sustentabilidade fiscal dos entes federados.

Papel crucial no impeachment de Dilma

A relevância constitucional dos Tribunais de Contas alcançou sua expressão mais dramática no episódio do impeachment da Presidente Dilma Rousseff. Em outubro de 2015, o Tribunal de Contas da União aprovou, por unanimidade, parecer prévio recomendando ao Congresso Nacional a rejeição das contas presidenciais de 2014 — decisão inédita na história recente do país. O fundamento central foram as denominadas “pedaladas fiscais”, manobra contábil consistente no atraso sistemático do Tesouro Nacional no ressarcimento de bancos públicos, que haviam antecipado, com recursos próprios, o pagamento de programas sociais do governo federal.

Para o TCU, tais atrasos configuravam operações de crédito vedadas pelo artigo 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo sido identificados débitos da ordem de R$ 37,5 bilhões no exercício de 2014. Além disso, a Corte apontou a edição de decretos de crédito suplementar incompatíveis com as metas fiscais vigentes, igualmente enquadrados como crimes de responsabilidade. Esse conjunto de constatações técnicas tornou-se o substrato indispensável para a admissibilidade do processo de impeachment.

Mais recentemente, uma mudança de paradigma tem sido observada com a adoção de soluções consensuais para a resolução de conflitos. Em vez de se limitarem a aplicar sanções e multas, os Tribunais de Contas têm explorado mecanismos como a celebração de termos de ajustamento de gestão (TAGs) e a homologação de acordos. Essa abordagem, que busca a correção de irregularidades de forma colaborativa, permite que os gestores públicos ajustem suas condutas e evitem futuras inconformidades. A adoção de soluções consensuais é uma tendência crescente nos Tribunais de Contas, e as câmaras de negociação são uma manifestação concreta desse movimento.

No Tribunal de Contas da União, a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos — a SecexConsenso, criada em dezembro de 2022 e em funcionamento desde o início de 2023 — é a unidade responsável por liderar essa nova sistemática, atuando como facilitadora na busca de solução de conflitos e controvérsias relevantes que envolvem a Administração Pública Federal. Em seus primeiros anos de atuação, a Secretaria mediou repactuações de contratos de concessão nos setores rodoviário, ferroviário, aeroportuário e de telecomunicações, com valores em disputa que, segundo o próprio TCU, alcançam R$ 220 bilhões. Essa nova função mediadora, contudo, não está isenta de tensões: a acumulação dos papéis de mediador e de avalizador dos acordos, bem como os questionamentos sobre transparência e risco de captura institucional, levaram o Partido Novo a propor, em 2024, arguição de descumprimento de preceito fundamental perante o Supremo Tribunal Federal, cujo julgamento permanece suspenso.

Indicação de ministros dos Tribunais de Contas

A relevância e a complexidade das atribuições dos Tribunais de Contas exigem um corpo de membros qualificado, capaz de enfrentar discussões de alto nível e cujos reflexos atingem toda a sociedade. No entanto, a forma de escolha e os requisitos para a investidura de ministros e conselheiros, previstos no artigo 73 da Constituição, apresentam limitações que comprometem a plena qualificação dos quadros. Atualmente, a indicação desses membros é sustentada em critérios de natureza predominantemente política, o que pode não garantir a seleção dos profissionais mais aptos a desempenhar as complexas funções de controle.

A crescente complexidade das matérias submetidas aos Tribunais de Contas impõe uma reflexão inadiável sobre o perfil de seus julgadores. Nos processos de maior importância as partes comparecem invariavelmente assessoradas por equipes técnicas e jurídicas de elevado nível, compostas por advogados especializados, economistas, engenheiros e consultores de notória experiência setorial. Esse sofisticado aparato de assessoramento, que é legítimo e juridicamente assegurado, cria uma assimetria que somente se resolve pela qualificação equivalente dos julgadores: não basta que o corpo técnico dos tribunais seja competente se os membros que dele recebem as instruções e proferem os julgamentos não dispõem da formação e da vivência necessárias para manter, com autonomia e profundidade, um diálogo à altura das questões postas. A qualidade do controle externo, em última análise, é inseparável da qualidade de quem o exerce.

Reforma constitucional

Diante desse cenário, entendemos necessária e urgente uma reforma constitucional para alterar a forma de escolha e os requisitos de investidura dos membros dos Tribunais de Contas, visando a aprimorar a capacidade técnica e a representatividade desses órgãos. Defendemos que a nova redação do artigo 73 da Constituição passe a prever que a composição dos Tribunais de Contas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios garanta espaço para a advocacia, reconhecida pela Lei Fundamental como imprescindível ao exercício da justiça.

De acordo com a proposta, um terço dos ministros ou conselheiros seriam escolhidos entre advogados com mais de dez anos de efetiva atividade profissional. Essa medida visa a assegurar que o conhecimento jurídico e a experiência na advocacia, essenciais para a interpretação e aplicação das normas legais, estejam presentes nos quadros de controle, além de ampliar a participação da sociedade civil, desvinculando a composição dos órgãos de controle da atuação político-partidária.

A escolha pelo presidente da República permaneceria tal como está hoje, ou seja, um terço dos membros seriam escolhidos pelo chefe do Executivo, com a aprovação do Senado. Desses, dois seriam alternadamente indicados dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, em lista tríplice formulada pelo próprio Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento. Essa sistemática garante que profissionais de carreira, que já possuem expertise em auditoria e controle, possam ascender aos cargos de cúpula.

A composição seria completada pela escolha de um terço (1/3) dos membros pelo Congresso. Essa composição mista, que inclui a representação do Poder Legislativo, permite que a escolha reflita as prioridades e o escrutínio do Parlamento, garantindo um equilíbrio entre as diferentes esferas de poder.

Essa proposta de reforma visa a fortalecer a independência, a qualificação técnica e a legitimidade dos Tribunais de Contas, tornando-os mais aptos a enfrentar os desafios do controle da administração pública. A inclusão da advocacia nos quadros de controle é uma medida inovadora que assegura a pluralidade de conhecimentos e a efetividade da fiscalização, contribuindo para a construção de um Estado mais transparente e responsável.