Termo de compromisso e gestão transitória em unidade de conservação: Parque da Serra da Canastra

Criação de unidades de conservação e novo regime jurídico na área afetada

Cumprida a primeira obrigação estatal, que é a criação da unidade de conservação (UC), nos termos do inciso III do § 1º do artigo 225 da Constituição de 1988 (CF/1988), surge o dever subsequente: sobre o polígono delimitado deve incidir proteção ambiental especial, distinta da proteção ambiental geral, a que se pode denominar tutela ambiental reforçada. As UCs constituem áreas legalmente instituídas, precedidas de estudos técnicos e, quando necessário, de consulta pública, sobre as quais se projeta um regime jurídico próprio de proteção qualificada.

O regime especial de cada UC é detalhado no respectivo PM, que disciplina os usos permitidos e as vedações aplicáveis. As restrições são, em regra, mais severas do que aquelas decorrentes da função socioambiental da propriedade privada, que incide de maneira difusa sobre todo o território nacional.

As medidas administrativas e restrições oriundas do regime jurídico das UCs não se confundem com as limitações administrativas gerais, como as previstas na Lei 12.651/2012 (Código Florestal) ou na Lei 6.766/1979 (Lei de Parcelamento do Solo Urbano). A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que não cabe indenização em favor dos proprietários de terrenos atingidos por limitações administrativas gerais, que apenas conformam o exercício do direito de propriedade à sua função socioambiental.

Situação diversa ocorre quando há criação de UCs de domínio público. Entre as unidades de proteção integral (UPI), previstas no artigo 8º da Lei 9.985/2000, destacam-se o parque nacional, a reserva biológica (Rebio) e a estação ecológica (Esec), que não admitem propriedade privada dentro de seus limites. Merece destaque, ainda, a reserva extrativista (Resex), integrante do grupo de unidades de uso sustentável (UUS), que, embora tenha por objetivo compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável dos recursos naturais, é igualmente de domínio público, nos termos do artigo 18, § 1º, da Lei 9.985/2000, sendo a posse e o uso das áreas concedidos às populações extrativistas tradicionais por meio de contrato de concessão de direito real de uso.

Nessas hipóteses, a instituição da UC faz surgir, para o proprietário ou posseiro de boa-fé, os efeitos típicos dos direitos reais, o que impõe ao Estado o dever de indenizar, mediante procedimento expropriatório nos termos do artigo 5º, XXIV, da CF/1988. Em termos ideais, a criação de uma UC de domínio público deveria ser precedida de planejamento administrativo e dotação orçamentária voltados ao pagamento das indenizações necessárias, de modo a compatibilizar proteção ambiental e direito de propriedade.

Na prática, contudo, as indenizações raramente são pagas de forma tempestiva, o que provoca uma espécie de “suspensão imperfeita” do regime protetivo pleno da UC. A proteção ambiental não pode simplesmente aniquilar o direito de propriedade, e essa tensão subsiste enquanto o imóvel não é indenizado e incorporado ao patrimônio público. É nesse cenário de lacuna temporal entre a criação da UC e a conclusão da Regularização Fundiária que se situa o problema central deste artigo.

Regime de transição para proprietários não indenizados

Diante do atraso recorrente no pagamento das indenizações, consolidou-se uma compreensão administrativa segundo a qual deve ser estruturado um regime de transição específico para proprietários privados ainda não indenizados. Trata-se de medida que busca compatibilizar, no plano fático e jurídico, o regime especial da UC com a subsistência do direito de propriedade até a efetiva desapropriação.

Mas em que consiste esse regime de transição? A aplicação integral das restrições previstas na Lei 9.985/2000 às propriedades ainda particulares esbarra na garantia constitucional do direito de propriedade (artigo 5º, XXII, da CF/1988). Por isso, o regime mais restritivo, próprio da categoria de manejo, é imposto em sua plenitude apenas após a desapropriação e o pagamento de justa e prévia indenização.

Além das hipóteses expressas nos artigos 42, § 3º (populações tradicionais residentes em UCs em que sua permanência não é permitida), e 46, parágrafo único (infraestruturas urbanas), da Lei 9.985/2000, admite-se, em UCs federais de domínio público, enquanto não concluída a Regularização Fundiária, que: (1) continuem as atividades regularmente exercidas antes da criação da UC; e (2) sejam implantadas novas atividades de uso direto de recursos naturais em substituição àquelas preexistentes, desde que não haja agravamento dos impactos ambientais e que haja autorização prévia do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio).

O regime de transição permite, em tese, a continuidade das atividades já desenvolvidas, desde que regulares. A dificuldade reside em definir a extensão concreta dessas atividades. Saber que há pecuária em uma propriedade é diferente de conhecer o número de cabeças, a área efetivamente utilizada e os limites ambientais aceitáveis. É indispensável quantificar o uso, para que se possa compatibilizar a atividade produtiva com os objetivos de conservação da UC.

Regramento do Parque Nacional da Serra da Canastra

O PM do Parna da Serra da Canastra registra que, em 2018, o ICMBio celebrou TC com a 4ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal (MPF) e com a Procuradoria da República em Passos/São Sebastião do Paraíso (Procedimento Administrativo nº 1.22.004.000219/2014-60). O objetivo foi estabelecer diretrizes de atuação conjunta para o enfrentamento das questões socioambientais e fundiárias na área ainda não regularizada do Parna, em consonância com o Projeto Canastra: Justiça e Reconciliação (Ação Civil Pública nº 3407.92.2014.4.01.3804).

Nesse TC institucional, o ICMBio assumiu o compromisso de firmar TCs individuais com os proprietários de imóveis situados na área não regularizada do Parna. Tais instrumentos definem: (a) a área passível de utilização; (b) as atividades permitidas; (c) exigências, condicionantes e compensações ambientais. Estabeleceu-se, ainda, que o TC teria longa duração e seria renovável até a consolidação dominial integral da UC, cabendo ao ICMBio fiscalizar o cumprimento das obrigações pactuadas e atuar na redução dos impactos ambientais negativos.

Ponto relevante é que esses TCs alcançam proprietários de imóveis que não foram identificados na perícia judicial como integrantes de população tradicional. Há, portanto, uso de um instrumento concebido originalmente para disciplinar a permanência temporária de populações tradicionais em UCs de Proteção Integral, agora aplicado a uma situação envolvendo proprietários privados em geral, hipótese não prevista expressamente no Snuc.

Termo de compromisso e populações não tradicionais

O Decreto 4.340/2002, que regulamenta a Lei 9.985/2000, disciplina o reassentamento de populações tradicionais em UCs de Proteção Integral. O artigo 39 prevê que, enquanto não reassentadas, as condições de permanência dessas populações serão reguladas por TC, negociado entre o órgão gestor e a comunidade, com participação do Conselho da Unidade de Conservação.

O § 1º do artigo 39 determina que o TC indique as áreas ocupadas, as limitações necessárias à conservação da natureza e os deveres do órgão executor quanto ao processo indenizatório, assegurando o acesso às fontes de subsistência e a proteção dos modos de vida tradicionais. Já o § 4º prevê que o prazo e as condições para o reassentamento constarão do próprio TC. Em síntese, trata-se de solução temporária que permite a coexistência entre a UC e a comunidade tradicional, enquanto se busca solução definitiva, seja por titulação do território sobreposto, com dupla afetação, seja por reassentamento em outra área.

O uso mais amplo do TC como instrumento de gestão em UCs federais não é exatamente uma novidade. O ICMBio já lançou mão desse mecanismo para permitir a permanência, por prazo indeterminado, de povos e comunidades tradicionais em UCs de Proteção Integral, como ocorreu no caso de comunidades quilombolas na Rebio do Rio Trombetas. Em contextos como o da Canastra ou de Trombetas, o TC é utilizado para dar resposta institucional a realidades consolidadas e complexas, nas quais uma aplicação meramente abstrata do direito se mostra insuficiente para equacionar os conflitos fundiários existentes.

Orientação do Plano de Manejo da Canastra e a segurança jurídica

Uma leitura apressada poderia levar à conclusão de que o TC seria instrumento reservado exclusivamente a povos e comunidades tradicionais. A análise do PM da Serra da Canastra, contudo, não indica a intenção do ICMBio de equiparar proprietários privados em geral a esses grupos. O que se observa é a eleição do TC como técnica de gestão concreta de uma situação fática consolidada, marcada pela prolongada demora na regularização fundiária.

Enquanto não forem devidamente indenizados, os proprietários privados firmam TC que descreve, com precisão, os usos permitidos, as limitações impostas, eventuais compensações e parâmetros de fiscalização. Com isso, o regime de transição deixa de ser uma zona cinzenta e passa a ter contornos definidos, tanto para a administração pública quanto para os particulares.

Nada impediria, em tese, que se adotasse outra nomenclatura, como “acordo de convivência” ou “acordo de gestão”. Seria possível, inclusive, invocar de modo mais explícito o artigo 26 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb), que autoriza a celebração de compromissos para eliminar irregularidades ou incertezas jurídicas, ou o artigo 30 da mesma lei, que estimula soluções consensuais na aplicação do direito público. Nessa mesma direção, o artigo 79-A da Lei 9.605/1998 (Lei de Crimes e de Infrações Administrativas Ambientais) já autorizava os órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) a celebrar termos de compromisso com pessoas físicas e jurídicas para a correção de atividades irregulares, o que reforça a existência de base normativa para soluções consensuais no âmbito da gestão ambiental. A experiência cotidiana nas UCs, contudo, mostra que o TC se consolidou na prática administrativa como instrumento de vínculo entre o cidadão e a gestão da UC.

Previsões em PMs semelhantes à da Canastra merecem ser valorizadas, porque, de um lado, reforçam a proteção ambiental e evitam a expansão indefinida de situações de fato não regulamentadas. De outro, conferem aos proprietários privados um instrumento que, ainda que limite suas atividades, delimita com precisão um espaço de licitude para usos diretos, no contexto do regime de transição. A ampliação das atividades para além daquilo que foi pactuado permanece proibida, mas restrições arbitrárias ou desproporcionais a atividades licitamente exercidas sob o regime de transição tendem a padecer de ilegalidade, em face dos princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança legítima.

Inovação normativa e desafios de coerência com o Snuc

O uso do TC para regular a permanência de proprietários privados em UCs de domínio público representa inovação relevante no campo do Direito Ambiental brasileiro. A solução se apresenta como resposta pragmática e juridicamente fundamentada ao déficit histórico de regularização fundiária em UCs, problema reconhecido pelo próprio Tribunal de Contas da União em sucessivas auditorias. Ao concretizar um regime de transição formalmente estruturado, o TC impede que a gestão dessas áreas fique entregue exclusivamente à discricionariedade difusa da fiscalização ambiental. A extensão de um instrumento normativamente desenhado para populações tradicionais a proprietários em geral, contudo, abre debate importante sobre coerência sistemática com a Lei 9.985/2000 e com o Decreto 4.340/2002.

Há, portanto, um desafio de aperfeiçoamento normativo e institucional. O fundamento jurídico para essa extensão pode ser extraído, por analogia, do artigo 39 do Decreto 4.340/2002, combinado com os artigos 26 e 30 da Lindb, que consagram a consensualidade como vetor de atuação administrativa, e com o artigo 79-A da Lei 9.605/1998, que já admitia a celebração de termos de compromisso pelos órgãos do Sisnama. Some-se a isso o dever constitucional de proteção ambiental (artigo 225, § 1º, III, da CF/1988) e a garantia do direito de propriedade (artigo 5º, XXII e XXIV, da CF/1988). A coexistência desses comandos constitucionais exige instrumentos de compatibilização prática, e o TC se apresenta como mecanismo idôneo para tanto.

Como demonstram experiências já consolidadas, a exemplo do próprio Parna da Serra da Canastra e de casos envolvendo comunidades quilombolas na Rebio do Rio Trombetas, o TC tem se mostrado um mecanismo capaz de calibrar, caso a caso, o equilíbrio entre proteção ambiental rigorosa e respeito ao direito de propriedade ou de permanência. A questão que se impõe, doravante, é saber se essa prática será incorporada de maneira explícita e coerente à legislação infraconstitucional, eventualmente no âmbito de revisão do próprio Decreto 4.340/2002, ou se permanecerá apoiada apenas em construções administrativas, sujeitas a maior incerteza e contestação judicial. A consolidação normativa dessa prática, longe de representar uma flexibilização do regime protetivo das UCs, reforçaria a juridicidade do regime de transição e conferiria maior previsibilidade a todos os envolvidos.