Nulidade da reclamação constitucional por ausência do contraditório

A reclamação constitucional constitui instrumento processual de natureza excepcional, vocacionado a preservar a competência dos tribunais e a garantir a autoridade de suas decisões, nos termos dos artigos 102, inciso I, letra l, e 105, inciso I, letra f, da Constituição. Disciplinada atualmente pelos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil — que revogou os artigos 13 a 18 da Lei nº 8.038, de 28 de maio de 1990, anteriormente aplicáveis à matéria no âmbito do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça —, a reclamação não se confunde com recurso, mas tem natureza de ação de conhecimento de competência originária dos tribunais.

Por força dessa natureza de ação autônoma, seu processamento submete-se, em princípio, às mesmas garantias processuais fundamentais que regem qualquer demanda judicial, entre as quais avulta o contraditório, erigido pelo artigo 5º, inciso LV, da Constituição à condição de garantia fundamental aplicável a todos os litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral.

O presente artigo examina especificamente a nulidade que decorre da concessão de medida liminar, ou mesmo da prolação de julgamento de mérito, no âmbito da reclamação constitucional, sem que a parte interessada — isto é, aquela beneficiária do ato reclamado, cuja esfera jurídica será diretamente atingida pela decisão proferida nos autos da reclamação — seja regularmente citada ou, de qualquer modo, instada a exercer o contraditório, mediante oferecimento de informações, resposta ou contestação. Argumenta-se que tal omissão processual não configura mera irregularidade sanável, mas vício de validade apto a contaminar os atos decisórios subsequentes, por afronta direta à garantia constitucional do devido processo legal em sua dimensão processual.

A doutrina processual contemporânea converge no reconhecimento de que a reclamação constitucional possui natureza de ação, e não de recurso ou de simples incidente processual. Tal qualificação não é simplesmente acadêmica: dela decorre a aplicação, à reclamação, do regime jurídico próprio das ações de conhecimento, no que tange à formação da relação processual, à citação dos sujeitos cuja esfera jurídica poderá ser atingida pela decisão e à observância do contraditório (v., por todos, Ricardo de Barros Leonel, Reclamação Constitucional, São Paulo, Ed. RT, 2011).

Na estrutura da reclamação, figura como reclamante aquele que provoca o tribunal, alegando usurpação de sua competência ou desrespeito à autoridade de suas decisões. Em contrapartida, figura como interessado — também denominado, por parte da doutrina, de beneficiário do ato impugnado — aquele que praticou o ato reclamado ou que dele se beneficia, e cuja situação jurídica será diretamente afetada caso a reclamação venha a ser julgada procedente, com a cassação do ato ou a determinação de medida adequada à solução da controvérsia, nos termos do artigo 992 do Código de Processo Civil.

A posição processual do interessado na reclamação é, assim, equiparável à do requerido nas ações de conhecimento em geral: ele é o sujeito passivo da pretensão deduzida pelo reclamante, ainda que a reclamação não se dirija contra ele pessoalmente, mas contra o ato ou a decisão da qual se beneficiou. Essa equiparação funcional é determinante para a compreensão do regime de citação que a lei processual estabelece para o instituto. examinado no item seguinte.

Citação na reclamação constitucional

O vigente Código de Processo Civil disciplina, de modo expresso, o procedimento da reclamação constitucional, prevendo, em seu artigo 989, que ao despachar a reclamação, o relator requisitará informações da autoridade a quem for imputada a prática do ato impugnado, que as prestará no prazo de dez dias, bem como determinará, se necessário, a citação do beneficiário do ato impugnado, que terá prazo de quinze dias para apresentar a sua contestação.

A redação do dispositivo legal não deixa margem a dúvidas quanto à existência de um dever processual de citação do beneficiário do ato impugnado, sempre que a hipótese o exigir — e a hipótese o exigirá, como regra, em toda reclamação na qual a procedência do pedido implique a cassação ou a desconstituição de ato ou decisão da qual o interessado se beneficie diretamente. Não se trata, portanto, de faculdade do relator dispensar a citação ao seu exclusivo critério discricionário, mas de garantia processual em favor do beneficiário, decorrente diretamente do modelo constitucional de processo justo.

A previsão legal de citação do beneficiário, com abertura de prazo para contestação, revela a opção inequívoca do legislador exigir para o procedimento da reclamação o mesmo requisito de bilateralidade que rege as ações de conhecimento em geral, afastando-se de eventual interpretação que pretendesse reduzir a reclamação a procedimento de natureza predominantemente inquisitorial, no qual bastaria a oitiva da autoridade reclamada para a formação da convicção judicial.

É de se observar, ademais, que o artigo 990 do Código de Processo Civil faculta a qualquer interessado a impugnação do pedido formulado pelo reclamante. Essa previsão, todavia, disciplina hipótese distinta daquela versada no presente artigo: cuida-se da intervenção espontânea de terceiros interessados na causa, que não se confunde com o dever de citação do beneficiário direto do ato reclamado, expressamente previsto no artigo 989. A faculdade de intervenção de terceiros não supre, tampouco substitui, o dever de citação daquele que ocupa a posição de parte passiva na reclamação.

Nulidade da liminar concedida sem ciência do interessado

A concessão de medida liminar na reclamação, por sua própria natureza de provimento de urgência, pode legitimamente prescindir da prévia citação do interessado, na exata medida em que a urgência da medida — fundada em risco de dano grave e de difícil reparação — pode justificar a postergação do contraditório para momento posterior, em contraditório diferido. Essa é, aliás, a lógica geral que informa o regime das tutelas de urgência no processo civil brasileiro, nos termos dos artigos 9º, parágrafo único, inciso I, e 300 e seguintes do Código de Processo Civil.

Tal possibilidade, todavia, não dispensa, em absoluto, a citação subsequente do interessado, tampouco legitima que o processo prossiga e seja julgado em definitivo sem que a este seja oportunizado o exercício do contraditório. A liminar concedida inaudita altera parte é, por definição, provisória e precária, sujeita a posterior confirmação, modificação ou revogação, justamente em razão do contraditório diferido que dela é pressuposto lógico e jurídico.

Caso a liminar seja concedida e o processo, a partir de então, prossiga sem que jamais se determine a citação do beneficiário do ato impugnado — perpetuando-se a situação de urgência inicial até o julgamento final do mérito —, a excepcionalidade que justificava a postergação do contraditório se converte, na prática, em supressão definitiva dessa garantia processual, o que não encontra amparo no ordenamento jurídico. A medida de urgência que não vier seguida da oportunidade de contraditório, em prazo razoável, desnatura-se e passa a configurar, ela própria, ato viciado, na medida em que a excepcionalidade que a legitimava — a urgência — não pode ser invocada para justificar a supressão completa e definitiva da garantia constitucional.

Nulidade do julgamento de mérito sem citação ou oportunidade de contestação

Distinta — e mais grave — é a hipótese na qual o próprio julgamento de mérito da reclamação é proferido sem que tenha sido determinada a citação do interessado, ou sem que a este tenha sido dada qualquer oportunidade de apresentar contestação, informações ou manifestação de qualquer espécie antes da decisão final.

Nessa situação, não há falar em contraditório diferido, tampouco em postergação legítima da garantia processual em razão de urgência: há, isto sim, supressão pura e simples do contraditório, com a prolação de decisão de mérito contra parte que sequer teve ciência formal da existência do processo, em frontal violação ao artigo 5º, inciso LV, da Constituição e ao artigo 9º do Código de Processo Civil.

O vício, em tal hipótese, não se limita à irregularidade do ato de citação, mas compromete a própria validade do processo e, por extensão, do julgamento de mérito nela proferido. Trata-se de nulidade absoluta, cognoscível de ofício e a qualquer tempo, por afetar pressuposto processual de validade — a regular citação da parte passiva — sem o qual não se pode reputar validamente constituído o respectivo processo.

A nulidade, nesse caso, não se convalida pelo simples decurso do tempo, nem pela ausência de impugnação imediata, na medida em que o interessado, por não ter sido citado, sequer teve oportunidade de suscitar o vício no momento processual oportuno. A nulidade somente se considera sanada quando o interessado comparece espontaneamente aos autos e manifesta-se sobre o mérito sem arguir o vício, hipótese em que se opera a preclusão, por aplicação analógica do regime geral de nulidades relativas à citação previsto no artigo 239 e seguintes do Código de Processo Civil. Não comparecendo o interessado, ou comparecendo apenas para arguir a nulidade, esta deve ser reconhecida, com a consequente invalidação dos atos decisórios praticados sem a sua prévia citação.

Impõe-se, por fim, distinguir com precisão duas situações que, não raro, são confundidas na praxe forense: a faculdade de intervenção de qualquer interessado, prevista no artigo 990 do Código de Processo Civil, e o dever de citação do beneficiário do ato impugnado, contemplado no artigo 989 do mesmo diploma.

A faculdade de intervenção disciplina a possibilidade de terceiros — que não necessariamente o beneficiário direto do ato reclamado — ingressarem espontaneamente no processo para impugnar o pedido do reclamante, em manifestação de natureza essencialmente assistencial. Tal faculdade pressupõe, como é da essência de toda intervenção voluntária, que o terceiro tenha conhecimento da existência do processo, o que, evidentemente, não ocorrerá caso jamais lhe tenha sido dada ciência formal de sua tramitação.

O dever de citação, por sua vez, disciplina situação radicalmente distinta: a integração necessária, ao processo, daquele que ocupará a posição – ainda que formal – de parte passiva e cuja esfera jurídica poderá ser diretamente atingida pela decisão de mérito. Nessa hipótese, não se cogita de mera faculdade de comparecimento, mas de exigência formal e necessária para a regular constituição do processo, cuja inobservância compromete a própria validade da relação processual.

O exame da disciplina legal da reclamação constitucional revela que o contraditório nela incidente não constitui mera formalidade dispensável, mas garantia processual fundamental, cuja observância é pressuposto de validade dos atos decisórios proferidos no curso do processo reclamatório.

A concessão de medida liminar sem a citação do interessado pode, em hipóteses de urgência devidamente justificadas, ser legítima, desde que seguida da citação subsequente e da efetiva oportunidade de contraditório em prazo razoável, sob pena de a excepcionalidade da urgência converter-se em supressão indevida da garantia constitucional. Já o julgamento de mérito da reclamação proferido sem que jamais tenha sido determinada a citação do interessado, ou sem que a este tenha sido dada qualquer oportunidade de apresentar contestação, configura vício de nulidade absoluta, por comprometer pressuposto processual de, sendo cognoscível de ofício e a qualquer tempo, enquanto não sanado por comparecimento espontâneo do interessado sem arguição do vício.

Conclui-se, assim, que a regularidade do processamento da reclamação constitucional impõe, como condição de validade dos atos decisórios nela proferidos, a observância escrupulosa do dever legal de citação do beneficiário do ato impugnado, previsto no artigo 989 do Código de Processo Civil, não podendo a urgência da tutela liminar, tampouco a excepcionalidade do instituto, ser invocadas para justificar a supressão definitiva dessa garantia processual fundamental.