Métodos consensuais de solução de conflito: TAC-Ambiental Ibama/AGU

Os conflitos ambientais, especificamente os litígios ambientais, são caracterizados pelo caráter multifacetário de suas implicações, que são econômicas, ecológicas, sociais, políticas e culturais. Quando esses conflitos são relativos a ações civis públicas voltadas para reparação de danos ambientais, as implicações alcançam tanto atividades econômicas e objetivos de regularização quanto a eficácia e efetividade da reparação dos bens ecológicos lesados. As variáveis são intensas, complexas, plurais, a desafiar os métodos tradicionais de solução de conflitos.

Nesses trilhos, Freitas e Silva destacam que “os métodos tradicionais para resolução de conflitos não têm se mostrado os mais adequados para as questões envolvendo o meio ambiente, situação que vem se agravando com a crescente judicialização desses embates” [1]. O enfrentamento das múltiplas complexidades envolvidas demanda não uma abordagem pontual, mas sim sistêmica, donde se tem o emergir de políticas públicas de solução de conflitos e de conformidade ambiental. A atuação das instituições de Estado desempenha papel de viabilizador de conformidade, no qual o poder público para além de litigar assume a condição de Estado-guia, a indicar caminhos e vias de solução, com regularização de situações jurídicas e efetividade na reparação dos bens ecológicos.

Justamente nesse sentido D’Isep aduz que “é nesse cenário — de mudança da realidade social e do direito – e de pluralidade de objetos e instrumentos que o Estado desempenha um novo papel, o de Estado-guia. Estado-gestor ambiental, deve ser, inclusive, e, sobretudo, um Estado-guia” [2]. Não basta ao Poder Público iniciar um litígio voltado para a reparação do bem ecológico lesado, é necessário que apresente vias de conformidade, indique caminhos e possibilidades pelas quais o próprio envolvido pode aderir e efetivar para se ajustar aos padrões normativos exigidos e efetivamente reparar o dano ambiental. O termo de ajustamento de conduta se enquadra nessa perspectiva como uma via de política pública de conformidade ambiental, guiada pelos vetores da governança colaborativa, a transcender dicotomias e visar a eficácia da tutela ecológica, conforme indicam Farias e Coutinho:

“A governança colaborativa constitui modelo de gestão fundamentado na participação ativa e articulada de múltiplos atores sociais na construção de soluções complexas. (…) No âmbito da tutela ambiental, representa paradigma que transcende a tradicional dicotomia entre Estado e sociedade civil, propondo arranjo institucional que privilegia o diálogo, a cooperação e a corresponsabilidade na proteção do meio ambiente” [3].

O termo de ajustamento de conduta (TAC) constitui um dos mais relevantes instrumentos consensuais de solução de conflitos no âmbito do Direito Ambiental brasileiro. Previsto no § 6º do artigo 5º da Lei da Ação Civil Pública, Lei nº 7.347/1985, o instituto permite que os órgãos legitimados para propositura da ACP celebrem compromissos com pessoas físicas ou jurídicas responsáveis por danos ou riscos ao meio ambiente, visando adequar suas condutas às exigências legais e promover a reparação dos prejuízos causados. Trata-se de um instrumento de conformidade, sob a luz da política pública ambiental.

Comumente, o TAC é assimilado à tão-somente à atribuição do Ministério Público. Entretanto, esse quadro vem se alterando, com a atuação crescente e planejada da Advocacia-Geral da União em representação judicial do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). A partir do Planejamento de Ações Civis Públicas e sua articulação com ações estratégicas de fiscalização ambiental, são propostas demandas voltadas para a reparação de danos ambientais selecionados em gestão estratégica, ao que administração pública visa em si a proteção dos bens ecológicos e o efetivo desenvolvimento sustentável.

Novo marco de atuação

A importância do TAC decorre, inicialmente, de sua capacidade de conferir maior celeridade e efetividade à tutela ambiental. Em vez de submeter o conflito a um longo processo judicial, frequentemente marcado por recursos e demora na obtenção de resultados concretos, as partes podem construir uma solução consensual que estabeleça obrigações específicas, prazos e mecanismos de fiscalização. Dessa forma, o instrumento favorece uma resposta mais rápida às demandas ambientais, aspecto fundamental diante da natureza muitas vezes irreversível dos danos ecológicos.

Soma-se a isso a afirmação de uma cultura ambiental de consensualidade e proteção ecológica, com estímulo a que o próprio envolvido possa aderir à regularização ecológica, com o pleno desenvolvimento de suas atividades em conformidade com os padrões normativos ambientais. Soluções negociadas tendem a produzir resultados mais adequados e eficientes, uma vez que permitem a consideração das especificidades do caso concreto e a participação dos diversos envolvidos na construção das medidas corretivas.

Mas o termo de ajustamento de conduta precisa trazer consigo níveis de procedimentalização, previsibilidade, segurança jurídica, tanto para sua elaboração quanto para seu desenvolvimento e efetiva constituição. Entra aqui a função do Estado-guia. Nesse sentido, a Procuradoria-Geral Federal da Advocacia-Geral da União e o Ibama consolidaram o Modelo de Termo de Ajustamento de Conduta, anexo, para reparação de danos ambientais que sejam objeto de ação civil pública ajuizada pela AGU em representação judicial do Ibama. A partir do modelo e de sua procedimentalização, tanto administrados quanto a própria administração pública tem bases sólidas e referenciais para buscar a efetiva proteção ambiental com regularização de situações jurídicas e ganhos ecológicos práticos.

O modelo de TAC-Ambiental adotado e disponibilizado se volta para adequação da conduta do infrator às exigências legais e constitucionais relativas à proteção ambiental, sendo aplicado a situações de dano à flora. O TAC-Ambiental pode ser firmado em qualquer fase processual da ação civil pública ajuizada pelo Ibama e tem seu ponto de partida com a manifestação do interessado, a partir do modelo disponibilizado. A proposição de ajustamento de conduta é submetida pelo interessado, seguindo para avaliação e análises técnica do Ibama e jurídica da PGF/AGU, em conformidade com a Lei nº 9.469/97 e suas regulamentações.

A operacionalização do TAC-Ambiental pela matriz referencial que atua como modelo de proposição e desenvolvimento permite ao interessado submeter em apresentação inicial projeto ambiental de reparação do dano, inclusive com eventuais medidas de compensação ecológica e relativas aos danos interino e residual, além do dano moral coletivo ambiental. A configuração assumida, voltada para a segurança jurídica, previsibilidade, operacionalidade e cumprimento de padrões de governança ambiental pela coerência e eficiência, proporciona um novo marco de atuação na gestão de conflitos ambientais no Brasil.

Os métodos consensuais de solução de conflito dependem não somente de previsões normativas abstratas. Para que métodos consensuais de solução de conflito sejam efetivos e eficazes, é preciso que se tenha uma trilha de condução que assegure ao interessado, à administração pública, aos órgãos de controle e ao próprio Judiciário a concretização operacional do conteúdo que deve estar presente no TAC. É justamente essa a função assumida por diretivas de orientação operacional e pelo modelo referencial de TAC-Ambiental, com ganhos de celeridade e otimização dos ganhos ambientais nas ações civis públicas ajuizadas pelo Ibama.

Tem-se aqui a viabilização de uma política pública concretizadora da eficácia ambiental com segurança jurídica. A prática é adotada em outros sistemas jurídicos, sendo visualizada como primado da governança ambiental. A lógica de regência encontra paralelo de aproximação com o consent decree ou consent order, nos Estados Unidos [4]. Entendido em tradução livre como termo de consentimento, é uma decisão judicial cujo conteúdo passou pelo consentimento prévio das partes, tornando-se vinculante e executável.

A combinação da governança ambiental colaborativa em sua aplicação de política pública ambiental se dá justamente pela formulação de mecanismos previsíveis em sua estrutura, condução e operacionalidade. A atuação em governança ambiental integrada possibilita e estimula a via resolutiva de conflitos ambientais nas quais a política pública ambiental prime não pela imperatividade coativa da adjudicação, mas sim pela atuação como Estado-guia, que possibilita a concretização da regularização e da eficácia das práticas ambientais sustentáveis. A adoção do TAC-Ambiental se aproxima da lógica do consent decree na medida em que se firma em teor prático-operacional e de conteúdo a dimensão e modalidade de cumprimento da obrigação reparatória ambiental, com cessação de conduta ilegal e adoção de práticas de conformidade sob a diretiva de segurança da manifestação do poder público, após submetida à decisão judicial homologadora.

[1] FREITAS, Gilberto Passos de; SILVA, Adriana Machado da. Ação civil pública ambiental e métodos consensuais de solução de conflitos. In: Milaré, Édis (Coord.). A ação civil pública após 40 anos. São Paulo: Revista dos Tribunais; Thomson Reuters, 2025. pp. 474-483 p. 475.

[2] D’Isep, Clarissa Ferreira Macedo. Políticas públicas ambientais: da definição à busca de um sistema integrado de gestão ambiental. In: D’Isep, Clarissa Ferreira Macedo; NERY JÚNIOR, Nelson; MEDAUAR, Odete (Coord.). Políticas públicas ambientais: estudos em homenagem ao Professor Michel Prieur. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2009. pp. 156-171. p. 161.

[3] FARIAS, Talden; COUTINHO, Francisco Seráphico da Nóbrega. Desafios e potencialidades das medidas consensuais em ação civil pública para a tutela do meio ambiente: análise a partir da ação civil pública n. 0808740-26.2019.8.20.5001. In: Milaré, Édis (Coord.). A ação civil pública após 40 anos. São Paulo: Revista dos Tribunais; Thomson Reuters, 2025. pp. 534-548. p. 539.

[4] Legal Information Institute. Cornell Law School. Wex Definitions. Consent Decree. Available at.

[5] Tradução livre: “é frequentemente utilizado em regulamentações governamentais em áreas como direito antitruste, direito societário e direito ambiental. Quando o governo processa uma pessoa ou empresa e o réu concorda em cessar sua conduta ilegal, o governo pode concordar em não prosseguir com o caso, e o tribunal aprova e emite um acordo judicial.” (Legal Information Institute. Cornell Law School. Wex Definitions. Consent Decree. Available at.