Contratação de influenciadores pela administração: regras e boas práticas de governança

A expansão do marketing de influência vem alterando a forma como governos, órgãos públicos e instituições se comunicam com a população. A lógica tradicional da comunicação pública institucional, historicamente baseada em campanhas massivas, linguagem formal e meios convencionais, passou a conviver com formatos mais personalizados, segmentados e orientados por engajamento. Nesse contexto, o uso de influenciadores digitais na comunicação pública deixa de representar fenômeno episódico e passa a integrar, de forma crescente, estratégias institucionais de comunicação de diversos entes federativos.

Esse movimento, contudo, trouxe desafios jurídicos relevantes. Diferentemente da publicidade privada, a comunicação pública está submetida a limites constitucionais específicos, especialmente os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência previstos no artigo 37, caput, da Constituição . O ambiente digital, marcado por linguagem informal, narrativas autorais e forte associação à imagem pessoal dos criadores de conteúdo, tensiona diretamente esses parâmetros tradicionais do direito administrativo e da comunicação institucional.

A ausência de regulamentação específica contribuiu para ampliar a insegurança jurídica em torno do tema. Em diferentes situações, campanhas com influenciadores passaram a gerar questionamentos relacionados à promoção pessoal de autoridades, publicidade disfarçada, ausência de transparência contratual, utilização inadequada de recursos públicos e fragilidade nos mecanismos de controle e prestação de contas.

O debate contemporâneo, portanto, não envolve a proibição do uso de influenciadores na comunicação pública, mas sim a construção de parâmetros mínimos de governança capazes de compatibilizar inovação comunicacional com integridade institucional, segurança jurídica e respeito às limitações constitucionais impostas à Administração Pública.

As diretrizes de governança nesse campo podem ser organizadas em três grandes eixos: curadoria e conformidade do conteúdo; modelagem jurídica e contratação; e seleção técnica e mitigação de riscos reputacionais.

Curadoria do conteúdo, transparência e impessoalidade

O primeiro eixo possui relação direta com a própria natureza jurídica da publicidade institucional. A Constituição estabelece que a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deve possuir caráter educativo, informativo ou de orientação social, vedando a utilização de nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos (artigo 37, §1º, da Constituição).

Esse dispositivo produz consequências práticas relevantes no ambiente digital. A atuação de influenciadores contratados pelo poder público não pode transformar campanhas institucionais em instrumentos de valorização pessoal de governantes ou agentes políticos. A finalidade da comunicação estatal permanece vinculada ao interesse público e ao dever de informação ao cidadão.

Na prática, isso exige cautela especial em campanhas realizadas em contextos politicamente sensíveis, sobretudo em períodos próximos às eleições. A jurisprudência eleitoral e dos tribunais de contas vem adotando interpretação rigorosa quanto à utilização promocional da publicidade institucional, especialmente quando há personalização excessiva da comunicação estatal ou exploração política da imagem de gestores públicos.

A própria legislação eleitoral reforça essa preocupação ao restringir publicidade institucional em determinados períodos e vedar condutas capazes de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos (artigo 73, VI, “b”, da Lei nº 9.504/1997). Em ambientes digitais, nos quais conteúdos possuem elevado potencial de viralização, impulsionamento e segmentação algorítmica, os cuidados com impessoalidade e neutralidade institucional tornam-se ainda mais relevantes.

Outro aspecto central desse eixo diz respeito ao dever de transparência. A publicidade patrocinada sem identificação clara já é considerada prática ilícita pelo Código de Defesa do Consumidor, que exige identificação imediata e ostensiva da publicidade (artigo 36 da Lei nº 8.078/1990). A matéria também é disciplinada pelos códigos de autorregulação publicitária e pelas orientações do Conar, que exigem transparência na identificação de conteúdo patrocinado no ambiente digital.

Embora tais práticas sejam vedadas juridicamente, o ambiente digital ainda convive com situações de publicidade insuficientemente identificada ou deliberadamente disfarçada. No âmbito da administração pública, a questão assume gravidade ainda maior, pois envolve diretamente recursos públicos e deveres constitucionais de publicidade e transparência administrativa.

Toda publicidade institucional realizada por influenciadores deve ser ostensivamente identificada como conteúdo patrocinado, publicidade institucional ou parceria remunerada, permitindo ao cidadão reconhecer imediatamente a natureza da comunicação veiculada. A ausência dessa identificação compromete a legitimidade institucional da campanha e amplia riscos de responsabilização perante tribunais de contas, Ministério Público e órgãos de controle.

Também merece atenção o fenômeno das chamadas narrativas coordenadas. A reprodução simultânea de conteúdos semelhantes por múltiplos perfis pode gerar percepção artificial de apoio massivo a determinada ação governamental. Em certas hipóteses, esse fenômeno aproxima-se de práticas conhecidas como astroturfing [1], caracterizadas pela simulação de apoio orgânico ou espontâneo.

Sob a perspectiva da comunicação pública, tais práticas podem comprometer a autenticidade institucional da campanha e afetar a confiança social na atuação do Estado. Por essa razão, ações de influência patrocinadas pelo poder público devem evitar mobilizações político-partidárias, estímulo a ataques contra opositores ou estratégias digitais voltadas à polarização política.

Modelagem jurídica e contratação das ações de influência

O segundo eixo de governança envolve a opção pela modelagem jurídica mais adequada à contratação dos influenciadores. A modelagem que oferece atualmente maior segurança jurídica consiste na contratação realizada âmbito da atuação das agências e dos contratos regidos Lei nº 12.232/2010, regime jurídico próprio das contratações publicitárias da administração pública.

Essa estrutura permite que a atuação dos influenciadores esteja inserida em ação institucional previamente planejada, submetida a mecanismos mais consolidados de governança, controle, prestação de contas e fiscalização contratual. Além disso, favorece alinhamento entre briefing, estratégia institucional, público-alvo, métricas de desempenho e objetivos de uma ação de comunicação pública (como as campanhas institucionais ou de utilidade pública), reduzindo riscos de improvisação, personalização indevida da comunicação e desconexão entre a ação digital e o planejamento global da comunicação pública.

Outras alternativas exigem cautela adicional. Contratações diretas por inexigibilidade ou dispensa apresentam riscos relevantes relacionados à justificativa de preço, demonstração de vantajosidade e caracterização da singularidade da contratação. A Lei nº 14.133/2021 reforçou os deveres de motivação administrativa, gerenciamento de riscos e racionalidade econômica das contratações públicas. No mercado de influência, marcado por subjetividade na precificação, forte assimetria informacional e ausência de parâmetros uniformes de comparação, essas exigências tornam-se particularmente sensíveis.

Também merece ressalvas a possibilidade, em tese, de realização de licitações específicas voltadas exclusivamente à contratação de influenciadores ou agências de influenciadores fora da lógica da contratação publicitária regida pela Lei nº 12.232/2010. Embora juridicamente possível em determinadas hipóteses, esse modelo tende a fragmentar a comunicação institucional, desintegrando a atuação dos influenciadores do planejamento estratégico global da publicidade pública. Além disso, trata-se de modelagem ainda sem o mesmo grau de consolidação normativa, procedimental e validação prática perante órgãos de controle que caracteriza o regime específico das contratações publicitárias.

A contratação de influenciadores dentro da estrutura da Lei nº 12.232/2010 traz ainda uma segunda camada relevante de discussão jurídica: o enquadramento da própria natureza da contratação como “produção de conteúdo” ou como “mídia”. Isso porque a atuação dos influenciadores possui, em muitos casos, natureza jurídica anfíbia, combinando simultaneamente elementos típicos de produção de conteúdo e de mídia digital. Há componente criativo e autoral relacionado ao desenvolvimento da peça, linguagem, roteiro e personalização da comunicação, mas há também dimensão fortemente associada à capacidade de distribuição, alcance, audiência, impressões e performance de entrega do conteúdo.

Vale mencionar que a lógica de contratação pela perspectiva de mídia ganhou reforço normativo com a Instrução Normativa Secom/PR nº 4/2023, que prevê o cadastramento de produtores de conteúdo digital no sistema Midiacad. Embora a norma não resolva definitivamente o enquadramento jurídico da contratação, ela deverá fortalecer a utilização de parâmetros típicos de mídia para ações orientadas por alcance, audiência, entrega e performance, contribuindo para maior comparabilidade, padronização de métricas e racionalidade na precificação das ações com influenciadores.

Por fim, cabe mencionar que a contratação de influenciadores no âmbito da comunicação pública impõe atenção aos deveres de transparência previstos na Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011). O mercado de influência frequentemente opera com cláusulas de confidencialidade sobre cachês e estruturas de remuneração. No âmbito da administração pública, porém, tais restrições encontram limites relevantes diante do dever de publicidade administrativa e da necessidade de prestação de contas ao controle externo.

Seleção técnica e mitigação de riscos reputacionais

O terceiro eixo envolve a seleção técnica dos influenciadores e a mitigação de riscos reputacionais. A escolha do influenciador não pode ocorrer exclusivamente com base em número de seguidores ou popularidade. Critérios técnicos tornam-se indispensáveis, como aderência ao público-alvo, compatibilidade temática, histórico reputacional, qualidade do conteúdo, capacidade efetiva de entrega e análise de riscos institucionais.

Nesse cenário, a chamada due diligence reputacional assume papel central. A imagem do influenciador passa a integrar, ainda que temporariamente, a própria imagem institucional da campanha pública. Envolvimento em controvérsias, disseminação de fake news, associação a práticas ilícitas ou manifestações incompatíveis com valores institucionais podem produzir danos significativos à credibilidade da ação governamental.

Também se torna relevante a verificação da cadeia de intermediação contratual. O ecossistema do marketing de influência frequentemente envolve agentes, agenciadores, intermediários e estruturas de representação nem sempre formalizadas de maneira clara. Isso exige atenção adicional quanto à legitimidade da representação, regularidade fiscal, responsabilidades contratuais e fluxos financeiros envolvidos na contratação.

A ausência de clareza nessa cadeia pode gerar problemas relacionados à economicidade, à responsabilização contratual e à própria regularidade da execução do ajuste administrativo. Em determinadas hipóteses, inclusive, a multiplicidade de intermediários dificulta a identificação do efetivo destinatário dos recursos públicos e fragiliza os mecanismos de controle.

Conclusão

O avanço da creator economy tornou inevitável a aproximação entre influenciadores digitais e comunicação pública. Essa aproximação, contudo, exige amadurecimento institucional e desenvolvimento de parâmetros mínimos de governança. A incorporação dessas ferramentas pelo Estado não pode ocorrer por mera replicação automática das práticas do setor privado, sobretudo em ambiente submetido a limites constitucionais rigorosos.

Mais do que um debate sobre marketing digital, trata-se de discussão diretamente relacionada à preservação da confiança institucional, à legitimidade democrática da comunicação estatal e à integridade da atuação administrativa no ambiente digital contemporâneo.

A consolidação de boas práticas de governança, transparência, controle e mitigação de riscos tende a desempenhar papel fundamental na construção de um modelo juridicamente seguro para contratação de influenciadores pela administração pública. Em um cenário de crescente digitalização da comunicação institucional, o desafio não é impedir a inovação, mas assegurar que ela permaneça compatível com os princípios constitucionais que regem a atuação estatal.

[1] O termo astroturfing deriva da marca “AstroTurf”, conhecida pela produção de grama sintética utilizada em estádios esportivos. A expressão passou a ser utilizada para descrever práticas que simulam apoio popular espontâneo, mas que, na realidade, são artificialmente coordenadas ou financiadas. No ambiente digital, o fenômeno pode ocorrer por meio da disseminação simultânea de conteúdos padronizados por múltiplos perfis, influenciadores ou estruturas de impulsionamento, criando percepção artificial de consenso social ou apoio orgânico. O tema passou a receber maior atenção regulatória no Brasil, especialmente no âmbito do Projeto de Lei nº 58/2025, que propõe regras de transparência para conteúdos patrocinados, narrativas coordenadas e impulsionamento de conteúdos políticos, institucionais e ideológicos em plataformas digitais.