A autonomia do Banco Central e a vinculação da PGBC à AGU

A Procuradoria-Geral do Banco Central (PGBC) é o órgão responsável pela representação judicial e extrajudicial, bem como pela consultoria e pelo assessoramento jurídico do BC, uma autarquia federal de natureza especial criada pela Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, com autonomia reforçada pela Lei Complementar (LC) nº 179, de 24 de fevereiro de 2021.

Embora vocacionada ao tratamento de matérias altamente especializadas, próprias da atuação do BC nos diferentes segmentos do sistema financeiro, a PGBC foi estabelecida como órgão vinculado à Advocacia-Geral da União (AGU), nos termos do artigo 29 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e do artigo 2º, § 3º, da LC nº 73, de 10 de janeiro de 1993.

Essa vinculação não é um detalhe. Ela expressa uma opção constitucional por uma advocacia pública federal orientada por parâmetros comuns de responsabilidade, coerência interpretativa e coordenação jurídica, abrangendo não apenas a administração direta, mas também a autárquica e fundacional. Compatibiliza-se, assim, a especialização necessária ao assessoramento jurídico da autarquia do BC com a unidade da atuação jurídica federal.

Esse ponto ganha relevo no debate atualmente em curso sobre a PEC nº 65, de 2023, em tramitação no Senado, na qual se discute a ampliação da autonomia do BC, especialmente nos planos administrativo, orçamentário e financeiro, e sua transformação de autarquia em “entidade pública de natureza especial”. Este artigo, porém, não tem por objetivo defender ou rejeitar o mérito dessa ampliação, nem examinar em que termos ela deveria ocorrer. A questão aqui é mais delimitada: demonstrar que, qualquer que seja o desenho institucional adotado, a autonomia do Banco Central não exige o rompimento da vinculação da PGBC à AGU.

Organização da advocacia pública federal

A Constituição de 1988 conferiu à AGU papel central na organização da advocacia pública federal. Esse desenho não se esgota no artigo 131, que atribui ao órgão a representação judicial e extrajudicial da União e as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo. Ele também passa pelo artigo 29 do ADCT, que não tratou os órgãos jurídicos das autarquias federais como estruturas estranhas ao futuro modelo da AGU, mas como peças integrantes do arranjo constitucional que viria a ser desenvolvido pela lei complementar. Foi essa base que permitiu estruturar não apenas como advocacia da União em sentido estrito, mas como eixo de coordenação jurídica da administração federal direta, autárquica e fundacional, em linha com o que já se registrava no âmbito das procuradorias estaduais nas décadas de 1970 e 1980.

Daí decorre a legitimidade constitucional da LC nº 73, de 1993, ao vincular à AGU os órgãos jurídicos das autarquias e fundações federais e atribuir ao advogado-geral da União competências de orientação normativa, supervisão e uniformização interpretativa. A advocacia pública federal não existe apenas para litigar. Existe também para orientar a administração, prevenir conflitos e preservar a juridicidade da atuação estatal.

A premissa fundamental é simples: autonomia administrativa não se confunde com autossuficiência jurídica. A existência de órgão jurídico vinculado à AGU não subordina a entidade assessorada, nem permite interferência no mérito de suas decisões regulatórias, administrativas ou operacionais. Significa, antes, que a função jurídica permanece conectada a parâmetros comuns de legalidade, coerência interpretativa e responsabilidade.

Autonomia não é licença para fragmentação do Estado

Desde a tradição organizacional da administração federal consagrada pelo Decreto-lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, a descentralização administrativa sempre conviveu com planejamento e coordenação. Autarquias e entidades dotadas de autonomia não foram concebidas como ilhas jurídicas, nem como centros vocacionados ao dissenso permanente com a administração direta. A autonomia é técnica de organização administrativa. Não é licença para fragmentação do Estado.

Na prática, a vinculação da PGBC à AGU significa fomentar orientação jurídica comum, coordenação e uniformidade interpretativa em matérias de impacto social relevante. Vale mencionar que compete ao advogado-geral da União unificar a jurisprudência administrativa e exercer orientação normativa e supervisão técnica inclusive quanto aos órgãos jurídicos das autarquias e fundações públicas federais, nos termos do artigo 4º, incisos XI e XIII, da Lei Complementar nº 73, de 1993.

A vinculação também favorece a sujeição da atuação jurídica a parâmetros ético-profissionais comuns. Nesse sentido, os procuradores do Banco Central inserem-se em um conjunto de deveres de integridade, responsabilidade, independência técnica e lealdade ao interesse público, hoje consagrados no Código de Ética da AGU, aprovado pela Portaria Normativa AGU nº 187, de 28 de julho de 2025. Isso reforça a relevância de o conjunto da advocacia pública federal ser orientado por deveres ético-profissionais compartilhados, sem prejuízo da especialização necessária ao assessoramento jurídico do BC.

A especialização da PGBC não é diminuída por sua vinculação à AGU. Ao contrário, essa vinculação permite que a atuação especializada do órgão jurídico do BCB se desenvolva sem isolamento, com preservação da segurança jurídica.

Coordenação jurídica não compromete autonomia do BC

A uniformização de teses jurídicas transversais ilustra bem esse ponto. É o caso, por exemplo, do Parecer nº AM-06, de 24 de abril de 2019, do advogado-geral da União, aprovado pelo presidente da República, que reconheceu a inaplicabilidade do sigilo bancário às operações em que a contraparte seja pessoa jurídica de direito público ou às operações que envolvam, no todo ou em parte, recursos públicos.

Seria pouco racional admitir que a PGBC, justamente por atuar no núcleo jurídico do sistema financeiro, pudesse se afastar desse entendimento. O exemplo mostra que coordenação jurídica não compromete a autonomia do BC; previne dispersões interpretativas capazes de comprometer a coerência da atuação estatal.

A experiência histórica confirma essa conclusão. A vinculação da PGBC à AGU jamais comprometeu a autonomia do BC, inclusive após a Lei Complementar nº 179, de 2021, a qual, vale destacar, não alterou a vinculação da PGBC à AGU.

Isso ocorre porque os planos são distintos. A autonomia do BCBincide sobre suas competências técnicas, operacionais e decisórias. A vinculação da PGBC à AGU incide sobre a organização da função jurídica do Estado. Não há antagonismo entre esses planos.

Instrumento de legitimidade da autonomia do BC

Aplicada ao debate sobre a PEC nº 65, essa premissa conduz a uma conclusão direta: eventual mudança de natureza jurídica do Banco Central não resolve automaticamente a questão de sua representação jurídica, nem autoriza a conclusão de que autonomia exija isolamento jurídico da PGBC em relação à AGU. O ponto não é saber se o BC terá maior autonomia, mas se essa autonomia deve ser compreendida como dissociação do Estado ou como autonomia exercida dentro de parâmetros constitucionais de coordenação, juridicidade e responsabilidade. A resposta, à luz da Constituição, deve ser a segunda.

A preservação da vinculação da PGBC à AGU funciona, nesse contexto, como instrumento de legitimidade da própria autonomia do BC. Autonomia decisória não exige solidão jurídica. Exige responsabilidade, coordenação e juridicidade. É esse equilíbrio que o modelo constitucional da advocacia pública federal permite preservar.