Lei nº 12.232/10 e o julgamento individualizado nas licitações de publicidade

A recente decisão do Tribunal de Contas de Minas Gerais, que sancionou os membros da subcomissão técnica e outros quatro servidores de Belo Horizonte com multas individuais em razão de erro grosseiro em processo licitatório destinado à contratação de serviços de publicidade, [1] revigorou o debate acerca das particularidades do rito de avaliação das propostas técnicas.

Resposta do legislador ao histórico de utilização de contratos de publicidade para satisfação de interesses ilegítimos, com destaque para o Caso Mensalão, a Lei nº 12.232/2010 desafia categorias clássicas do direito administrativo, a exemplo do princípio do julgamento objetivo, ao instituir um regime especial pautado na assim denominada objetividade na subjetividade [2].

Há muito, o Tribunal de Contas da União (TCU) já havia afirmado a inviabilidade da “objetivação completa com parâmetros matemáticos e infalíveis de comparação” nas licitações de serviços de publicidade [3], objeto cuja contratação reconhece-se como a “mais embaraçosa” realizada pela administração pública [4].

Qualificação argumentativa em pauta

Isso posto, o problema da qualidade das justificativas que acompanham as notas atribuídas pelos integrantes da subcomissão ao tempo da avaliação das propostas técnicas tem merecido atenção especial do controle externo.

A título de exemplo, a Corte de Contas paranaense declarou a nulidade de certame devido, entre outras razões, à apresentação de justificativas idênticas, por diferentes julgadores, para fundamentar pontuações divergentes [5].

Na mesma linha, o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, ao analisar concorrência realizada no âmbito do Poder Executivo estadual, determinou que, em licitações vindouras, exija-se julgamento analítico e documentado, a fim de evitar a ocorrência de análises genéricas e padronizadas [6].

Situando a controvérsia na legislação

A controvérsia se dá em torno da exegese do inciso III do § 4º do artigo 11 da Lei nº 12.232/2010, que trata do procedimento de “análise individualizada e julgamento do plano de comunicação publicitária” na sequência da abertura dos envelopes pela comissão permanente ou especial de licitação e do encaminhamento da via não-identificada das propostas à subcomissão.

De um lado, sustenta-se que o termo “individualizada” faz referência a cada proposta, pelo que a exigência de manifestação individual dos membros da subcomissão não encontraria guarida na dicção legal [7]. A propósito, inicialmente, o TCU consignou a competência do colegiado técnico, e não dos integrantes em si considerados, para avaliação dos planos de comunicação publicitária [8].

De outro lado, à luz dos princípios da transparência administrativa e da motivação, argumenta-se que cada nota deve ser acompanhada de justificativa individual do respectivo avaliador [9]. Nesse sentido, mais recentemente, a Corte de Contas da União decidiu que a avaliação coletiva constitui afronta à lei especial [10].

Subcomissão técnica e racionalização

O reclamo por notas e motivações individualizadas tem supedâneo na interpretação teleológica da Lei nº 12.232/2010, havida, em virtude da incompatibilidade entre a atividade publicitária e o ideal de objetividade estrita consagrado na lei geral [11], como alternativa racionalizadora do processo licitatório.

Merece destaque, aliás, a Instrução Normativa Secom/PR nº 9/2025, aplicável às licitações de comunicação do Poder Executivo federal, que preceitua o julgamento individual das propostas pelos membros da subcomissão e o registro de pontuação e justificativas por quesito, nos termos do inciso III do artigo 55.

A bem da verdade, descabe cogitar do julgamento colegiado na Lei nº 12.232/2010. Reduzir a subcomissão técnica à busca por convergências corresponde a abdicar das potencialidades do foro plural idealizado pelo legislador, quer ao prescrever-lhe uma composição que ultrapassa as fronteiras — e, portanto, as idiossincrasias — do órgão licitante, quer ao conceber, no § 1º do artigo 6º, um procedimento de objetivação de subjetividades mediante motivação qualificada.

[1] Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (2ª Câmara). Processo nº 1.148.749. Relator: Cons. Hamilton Coelho, 9 jun. 2026.

[2] KITA, Oscar. A publicidade na Administração Pública. Rio de Janeiro: Renovar, 2012.

[3] Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 654/2007. Relator: Min. Augusto Nardes, 18 abr. 2007.

[4] Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 3.233/2010. Relator: Min. Marcos Vinícios Vilaça, 1 dez. 2010.

[5] Tribunal de Contas do Estado do Paraná (Plenário). Acórdão nº 2.773/2019. Relator: Cons. Ivan Lelis Bonilha, 11 set. 2019.

[6] Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (Plenário). Processo nº 20/00309229. Relator: Cons. Wilson Rogério Wan-Dall, 16 jun. 2021.

[7] Eis a tese da Procuradoria Geral do Estado de Pernambuco. Cf. Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (1ª Câmara). Processo nº 25101035-1. Relator: Cons. Eduardo Lyra Porto, 1 jul. 2025.

[8] Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 742/2023. Relator: Min. Aroldo Cedraz, 19 abr. 2023.

[9] Eis o entendimento da Unidade de Auditoria Especializada em Contratações do TCU. Cf. Ibid.

[10] Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 842/2023. Relator: Min. Subst. Weder de Oliveira, 3 maio 2023.

[11] REISDORFER, Guilherme F. Dias. Licitação e contratação de serviços de publicidade: reflexões sobre a Lei nº 12.232/2010 em face do Direito das licitações e alguns aspectos práticos. Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, v. 12, n. 44, p. 57-76, jan./mar. 2014.