O parecer da Procuradoria-Geral da República na ADI nº 7.146/DF recoloca em posição central um dos debates mais sensíveis do Direito Ambiental urbano brasileiro: a possibilidade de os municípios, em áreas urbanas consolidadas, definirem faixas marginais de área de preservação permanente distintas daquelas previstas, em regra geral, no artigo 4º, I [1], do Código Florestal.
A questão não se resume a uma disputa de metragem — o tema envolve federalismo, segurança jurídica, planejamento urbano, proteção ambiental, moradia e responsabilidade técnica do poder público local.
A Lei nº 14.285/2021 alterou o Código Florestal, a Lei nº 11.952/2009 e a Lei nº 6.766/1979 para permitir que, em áreas urbanas consolidadas, a lei municipal ou distrital defina faixas marginais próprias para cursos d’água naturais, desde que observados requisitos expressos, como a oitiva dos conselhos ambientais, a vedação de ocupação de áreas de risco de desastres, a compatibilidade com planos de recursos hídricos, drenagem e saneamento, além da elaboração de diagnóstico socioambiental pelo município [2].
O parecer da PGR, assinado pelo procurador-geral da República Paulo Gonet Branco, manifestou-se pela improcedência dos pedidos formulados na ação direta de inconstitucionalidade. Em síntese, a Procuradoria entendeu que a Lei nº 14.285/2021 não autoriza uma redução de forma ilimitada, livre, automática ou injustificada da proteção ambiental, mas cria uma exceção normativa controlada, voltada a enfrentar a complexidade das áreas urbanas já consolidadas, sem afastar a incidência dos parâmetros federais de proteção.
A Lei nº 14.285/2021 não pode ser lida como autorização genérica para regularizar ocupações inadequadas em APP, tampouco como instrumento de simples diminuição das faixas de proteção. O que ela permite é algo mais técnico e mais exigente: que o município, conhecendo a realidade urbana local, produza um diagnóstico socioambiental consistente, ouça os órgãos colegiados competentes e estabeleça, por lei, uma disciplina territorial compatível com a proteção ambiental, a prevenção de riscos e a realidade urbana consolidada.
Responsabilidade técnico-jurídica do ente municipal
A leitura da PGR é importante porque desloca o debate da abstração para a responsabilidade institucional. O município não recebe uma competência vazia, mas um encargo técnico-jurídico. Se editar uma lei sem diagnóstico, sem participação dos conselhos ambientais, sem análise de risco, sem articulação com saneamento, drenagem e recursos hídricos, a norma municipal poderá ser questionada judicialmente. Mas esse eventual mau uso da competência não torna, por si só, inconstitucional a lei federal que abriu espaço para a regulação local.
Federalismo ambiental e o Tema 145 do STF
A questão também deve ser compreendida à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre competência municipal em matéria ambiental. No Tema 145, fixado no RE nº 586.224/SP, o STF assentou que o município é competente para legislar sobre meio ambiente, em conjunto com a União e os estados, no limite de seu interesse local e desde que a disciplina municipal seja harmônica com as regras dos demais entes federativos.
A Lei nº 14.285/2021 dialoga exatamente com esse ponto. Não se trata de negar o papel da União na definição de normas gerais ambientais. Ao contrário, foi a própria União, por lei federal, que desenhou a exceção aplicável às áreas urbanas consolidadas. O espaço municipal, portanto, não nasce contra o Código Florestal, mas dentro dele, condicionado por critérios mínimos definidos nacionalmente.
Complexidade das áreas urbanas consolidadas
Há, ainda, um aspecto urbanístico que não pode ser ignorado.
Grande parte das cidades brasileiras se formou antes da consolidação dos atuais parâmetros ambientais e urbanísticos. Em muitos casos, cursos d’água atravessam bairros densamente ocupados, áreas residenciais antigas, regiões comerciais, equipamentos públicos e infraestruturas urbanas essenciais. Aplicar, sem mediação técnica, a mesma faixa de proteção concebida para realidades territoriais muito distintas pode gerar insegurança jurídica, conflitos possessórios, demolições desproporcionais e impasses de regularização urbana.
Isso não significa relativizar o artigo 225 [3] da Constituição. Significa reconhecer que a proteção ambiental urbana exige instrumentos adequados à realidade da cidade existente. Em áreas urbanas consolidadas, a tutela ambiental não se resume à preservação abstrata de faixas lineares. Ela depende de drenagem, saneamento, contenção de riscos, recuperação de margens, fiscalização, controle de novas ocupações, qualificação dos espaços livres e planejamento territorial juridicamente responsável.
Condicionamentos de validade da norma municipal
Por isso, o parecer da PGR não deve ser recebido como enfraquecimento da proteção ambiental, mas como um recado inequívoco de que a constitucionalidade da Lei nº 14.285/2021 depende de sua aplicação qualificada. A autonomia municipal, nesse campo, somente se legitima quando acompanhada de fundamentação técnica, participação institucional e compatibilidade com os instrumentos de planejamento ambiental e urbano.
Também é importante destacar que o parecer não encerra o julgamento da ADI nº 7.146/DF. A decisão final caberá ao Supremo Tribunal Federal. Entretanto, a manifestação da Procuradoria-Geral da República possui evidente peso institucional, sobretudo porque oferece uma leitura de equilíbrio, ao reconhecer a proteção constitucional das APPs, mas admitir que a legislação federal pode conferir tratamento específico às áreas urbanas consolidadas, desde que não suprima os controles ambientais necessários.
Para os municípios, não basta aprovar lei local. Será indispensável demonstrar que a definição das faixas marginais decorreu de diagnóstico socioambiental sério, com identificação de trechos, riscos, ocupações existentes, condições de drenagem, sistema de saneamento, função ambiental remanescente, diretrizes de bacia e medidas de prevenção de desastres. Sem isso, a lei municipal poderá nascer formalmente válida, mas materialmente vulnerável.
A Lei nº 14.285/2021 não substitui o planejamento urbano. Pelo contrário, ela exige planejamento urbano. Não elimina o controle ambiental. Pressupõe controle ambiental mais próximo do território. Não dispensa técnica. Transforma a técnica em condição de validade da decisão municipal.
Perspectivas para a governança ambiental urbana
A partir do parecer da PGR, a tendência é que a discussão sobre APP urbana deixe de ser tratada apenas como conflito entre proteção ambiental e ocupação consolidada. O tema passa a exigir uma governança jurídica mais refinada, capaz de compatibilizar o Código Florestal, a política urbana, a regularização fundiária, a gestão de riscos, o saneamento básico e o direito à moradia. Essa compatibilização não pode ser improvisada, porque envolve direitos fundamentais, patrimônio ambiental e responsabilidade dos agentes públicos.
O presente debate evidencia que a constitucionalidade da Lei nº 14.285/2021 não representa um ponto de chegada, mas de partida para uma nova fase da governança ambiental urbana brasileira. Uma fase que exige dos Municípios não apenas competência legislativa formal, mas capacidade técnica, responsabilidade institucional e comprometimento efetivo com a proteção territorial.
Quando concluído, o julgamento da ADI nº 7.146/DF deverá assentar os marcos normativos desse novo arranjo federativo, com reflexos diretos sobre a regularização fundiária, o licenciamento ambiental e o planejamento urbano em todo o país.
[1] Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei:
I – as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de: (Redação dada pela Lei nº 12.727, de 2012). (vide Adin Nº 4.903)
a) 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura;
b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;
c) 100 (cem) metros, para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
d) 200 (duzentos) metros, para os cursos d’água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
[2] Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei: (…)
10. Em áreas urbanas consolidadas, ouvidos os conselhos estaduais, municipais ou distrital de meio ambiente, lei municipal ou distrital poderá definir faixas marginais distintas daquelas estabelecidas no inciso I do caputdeste artigo, com regras que estabeleçam: (Incluído pela Lei nº 14.285, de 2021)
I – a não ocupação de áreas com risco de desastres; (Incluído pela Lei nº 14.285, de 2021)
II – a observância das diretrizes do plano de recursos hídricos, do plano de bacia, do plano de drenagem ou do plano de saneamento básico, se houver; e (Incluído pela Lei nº 14.285, de 2021)
III – a previsão de que as atividades ou os empreendimentos a serem instalados nas áreas de preservação permanente urbanas devem observar os casos de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental fixados nesta Lei. (Incluído pela Lei nº 14.285, de 2021)
[3] Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
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