O Plenário do Supremo Tribunal Federal retomou nesta quinta-feira (7/5) o julgamento que discute a divisão dos royalties do petróleo entre estados e municípios produtores e não produtores. Relatora de cinco ações sobre o tema, a ministra Cármen Lúcia votou pela inconstitucionalidade da Lei 12.734/2012, que ampliou a distribuição dessas receitas para entes que não são produtores.
Julgamento sobre os royalties do petróleo foi interrompido por pedido de vista
Após a magistrada apresentar seu voto, o ministro Flávio Dino pediu vista e suspendeu o julgamento, alegando que pretende examinar o caso com maior profundidade, diante de possíveis divergências com a relatora.
O julgamento começou nesta quarta (6/5) com as sustentações orais das partes e dos amici curiae (amigos da corte).
Os royalties são uma compensação financeira paga mensalmente pelas empresas exploradoras de petróleo a União, estados e municípios, com base no volume de produção. Eles funcionam como uma forma de indenização pela exploração de recursos naturais não renováveis e pelos impactos socioambientais da atividade.
Mudança exigiria emenda constitucional
Antes de enfrentar o mérito, Cármen Lúcia afastou a alegação de que o Supremo está invadindo a competência do Legislativo ao revisar uma escolha política do Congresso. De acordo com ela, não cabe à corte discutir a conveniência da política pública adotada, mas verificar se ela respeita os limites impostos pela Constituição.
A magistrada também considerou prejudicado o questionamento relacionado à Medida Provisória 592/2012, cuja vigência expirou em 2013, além de não conhecer de pedidos envolvendo dispositivos da lei posteriormente revogados.
Cármen iniciou seu voto apresentando um retrospecto das políticas de exploração do petróleo no Brasil e no mundo. Ela falou também sobre como o petróleo foi e continua sendo utilizado, e citou dados para justificar as estimativas de crescimento das receitas do setor.
“Esse enorme recurso à disposição do país hoje traz consigo também, como é certo e na mesma proporção de grandeza, outros riscos, como riscos ambientais, riscos para as populações, riscos que se referem especificamente à saúde, aos cuidados, e um desafio para novos serviços que precisam ser prestados àqueles que, direta ou indiretamente, são atingidos. Isso em todo o Brasil, sem nenhuma dúvida”, afirmou a magistrada.
A relatora ressaltou a centralidade da interpretação do artigo 20, parágrafo 1º, da Constituição Federal, que assegura participação ou compensação financeira aos entes federativos afetados pela exploração de petróleo, gás natural e recursos minerais. Para ela, a Constituição já definiu quem são os destinatários prioritários dessa compensação: os estados e municípios produtores ou confrontantes das áreas de exploração.
“A titularidade está posta pelo constituinte”, defendeu a ministra.
Cármen afirmou que o Congresso poderia regulamentar critérios técnicos, percentuais e formas de pagamento, mas não alterar a essência do modelo constitucional por meio de lei ordinária. A ministra argumentou que, se a mudança tivesse ocorrido por meio de uma emenda constitucional, sua conclusão seria diferente.
A alteração feita por meio de lei simples, na avaliação da magistrada, não é adequada, pois a norma não alterou apenas os percentuais de distribuição, mas modificou os beneficiários previstos pela Constituição.
“Ao Congresso Nacional o que é do Congresso Nacional: legislar nos termos da Constituição.”
Natureza compensatória dos royalties
Ao fundamentar o voto, Cármen Lúcia fez um amplo resgate histórico e constitucional sobre a exploração petrolífera no país e a natureza jurídica dos royalties. A ministra enfatizou que essas receitas não possuem apenas caráter distributivo, mas essencialmente compensatório.
Segundo ela, a exploração de petróleo causa impactos ambientais, sociais, urbanos e administrativos concentrados nas regiões produtoras, que acabam arcando com maiores riscos e custos decorrentes da atividade econômica.
A relatora destacou que a descoberta do pré-sal ampliou significativamente as projeções de arrecadação, mas também aumentou os potenciais impactos ligados à exploração, sobretudo em áreas costeiras e municípios confrontantes.
Nesse contexto, ela citou o entendimento do ministro aposentado do STF Sepúlveda Pertence segundo o qual a compensação financeira não decorre da exploração em si, mas dos problemas gerados por ela.
Cármen Lúcia reconheceu que danos ambientais em mar aberto podem atingir outros entes federativos, mas afirmou que os prejuízos permanentes e mais intensos recaem justamente sobre as regiões diretamente vinculadas à atividade petrolífera.
Por isso, ela observou que historicamente os percentuais destinados aos produtores sempre foram superiores aos dos demais entes. Segundo a relatora, essa diferenciação decorre precisamente da natureza compensatória prevista na Constituição.
Equilíbrio federativo e segurança jurídica
Outro eixo central do voto foi a defesa do pacto federativo desenhado pelo constituinte. Para a ministra, a Constituição estabeleceu um equilíbrio específico entre tributação e compensação financeira no setor petrolífero.
Ela lembrou que estados produtores não arrecadam ICMS sobre combustíveis e derivados destinados a outros estados, mas recebem royalties justamente como forma de compensação. Na visão da relatora, a lei de 2012 rompeu essa lógica ao redistribuir receitas sem modificar o correspondente regime tributário.
Cármen Lúcia também rejeitou o argumento de que os objetivos constitucionais de redução das desigualdades regionais autorizariam uma repartição igualitária dos royalties. Segundo a ministra, esses princípios devem orientar a interpretação constitucional, mas não permitem ignorar o modelo expressamente adotado pela Constituição.
A relatora ainda sustentou que as novas regras não poderiam atingir contratos firmados antes da entrada em vigor da lei. Invocando o artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição, ela afirmou que os entes produtores já possuíam situação jurídica consolidada em relação às receitas recebidas.
Segundo Cármen, estados e municípios assumiram obrigações financeiras, administrativas e orçamentárias com base na arrecadação dos royalties, de modo que a aplicação imediata das novas regras comprometeria a estabilidade fiscal desses entes e representaria quebra de pactos previamente estabelecidos.
Ao final, a ministra votou pela procedência das ADIs 4.916, 4.917, 4.918 e 4.920 para declarar inconstitucionais os dispositivos da Lei 12.734/12 que alteraram os critérios de distribuição dos royalties.
Na ADI 5.038, a relatora votou pelo não conhecimento da ação por entender que a entidade autora não possui legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo.
O que está em jogo
A lei discutida pelo Plenário do Supremo, aprovada pelo Congresso em 2012, ampliou a participação de estados e municípios não produtores nas receitas. E o debate sobre a norma chegou ao STF em 2013.
No mesmo ano, Cármen Lúcia concedeu uma liminar suspendendo a eficácia da lei, e desde então permanece em vigor o modelo que concentra a maior parte dos royalties nos principais estados produtores: Rio de Janeiro, São Paulo e Espírito Santo.
O caso é cheio de idas e vindas e pedidos de adiamento. Em 2023, a relatora chegou a enviar as ADIs ao Centro de Soluções Alternativas de Litígios (Cesal) da corte, mas as partes acabaram não chegando a acordo.
Os três principais produtores alegam que a retomada da validade da lei provocaria prejuízos bilionários para suas contas. Já os demais estados defendem a norma e sustentam que o modelo atual gera uma “distorção histórica” e compromete o “equilíbrio federativo”.
ADI 4.916
ADI 4.917
ADI 4.918
ADI 4.920
ADI 5.038
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