Licença ambiental por adesão e compromisso: oportunidade ou armadilha?

Por quase quatro décadas, o licenciamento ambiental brasileiro foi disciplinado por um emaranhado de normas infralegais — sobretudo as Resoluções Conama nº 01/1986 e nº 237/1997 —, consolidando o que a doutrina e os próprios legisladores passaram a denominar um “cipoal” de aproximadamente 27 mil atos normativos. A inexistência de uma lei geral gerou insegurança jurídica, assimetria procedimental entre entes federativos e litigiosidade crescente, tanto nos processos de concessão de licenças quanto na fiscalização posterior.

Esse cenário foi alterado, ao menos formalmente, com a aprovação da Lei nº 15.190/2025 — a Lei Geral do Licenciamento Ambiental (LGLA) —, em vigor a partir deste ano.

Entre as inovações de maior impacto para o setor produtivo está a Licença Ambiental por Adesão e Compromisso (LAC), instrumento que permite ao empreendedor obter o ato autorizativo mediante autodeclaração, sem análise técnica prévia do órgão licenciador.

A LAC surge como mecanismo de modernização e desburocratização — e é, formalmente, exatamente isso. É preciso, contudo, observar com cuidado a transferência de risco do Estado para o particular. Em um ambiente de aparente simplificação, é ainda mais necessário compreender as responsabilidades e os riscos de cada agente do processo.

LGLA e ruptura com modelo anterior

O modelo anterior primava pela estrutura trifásica: Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO). Tecnicamente adequado para empreendimentos de grande impacto, era aplicado de forma indistinta, gerando morosidade e custos desproporcionais para atividades de menor complexidade.

Com o tempo, estados e municípios foram introduzindo novos formatos, o que causava questionamentos quanto à constitucionalidade e legalidade. Além disso, o modelo federal anterior não acompanhou a evolução tecnológica — como os mecanismos de fiscalização por sensoriamento remoto e uso de inteligência artificial para simular cenários.

A LGLA rompeu com essa lógica ao introduzir cinco procedimentos calibrados pelo porte e o potencial poluidor do empreendimento, fazendo-o, finalmente, por ato legal: (1) ordinário trifásico; (2) simplificado bifásico; (3) fase única (LAU); (4) por adesão e compromisso (LAC); e (5) especial para empreendimentos estratégicos (LAE).

A lógica subjacente é a da proporcionalidade e da isonomia: empreendimentos de menor complexidade não devem percorrer o mesmo caminho burocrático que grandes obras de alto potencial poluidor. A nova lei também reforça a integração federativa prevista na Lei Complementar nº 140/2011 e torna obrigatória a digitalização dos processos.

LAC: natureza jurídica e funcionamento

A LAC é um ato administrativo distinto das licenças tradicionais, que são precedidas de análise técnica individualizada pelo órgão licenciador. Na LAC, a licença é emitida com base em autodeclaração do empreendedor, que assume perante o poder público o compromisso formal de cumprir as condicionantes ambientais previamente estabelecidas pelo órgão competente.

O documento central é o Relatório de Caracterização do Empreendimento (RCE), elaborado pelo empreendedor e entregue ao órgão licenciador como instrumento declaratório. O fluxo procedimental compreende: (1) verificação do enquadramento nos critérios de porte e potencial poluidor; (2) elaboração do RCE com assistência técnica habilitada; (3) declaração formal de adesão às condicionantes; (4) emissão da LAC sem vistoria prévia; e (5) fiscalização posterior por amostragem.

O Estado deixa de ser fiscal ex ante e passa a ser fiscal ex post — o controle prévio ocorre apenas de forma genérica e abstrata, por ato regulatório.

Requisitos de elegibilidade e vedações expressas

O artigo 22 da LGLA exige o atendimento cumulativo de requisitos objetivos: a cumulatividade é essencial — a ausência de qualquer critério, por si só, afasta o enquadramento. O primeiro requisito é a dupla qualificação como empreendimento de pequeno ou médio porte e de baixo ou médio potencial poluidor. Exige-se ainda que sejam previamente conhecidas as características gerais da região, os impactos ambientais da tipologia e as medidas de controle necessárias — condição que pressupõe maturidade regulatória do ente licenciador.

A Lei nº 15.300/2025 (conversão da MP nº 1.308/2025) inseriu 11 vedações objetivas, excluindo da LAC atividades:

(a) minerárias, exceto areia, cascalho, brita e diamante por faiscação sem desmonte de talude; (b) com supressão de vegetação nativa que dependa de autorização específica; (c) com remoção ou realocação de população; (d) em áreas contaminadas; (e) no interior de unidades de conservação, exceto APAs; (f) em Sítios Ramsar; (g) que afetem bens arqueológicos ou culturais; (h) em terras indígenas ou quilombolas, exceto pela própria comunidade; (i) em áreas de risco geológico; (j) cuja licença tenha sido anteriormente negada; e (k) no mar territorial.

O rol é taxativo, mas não exaustivo: estados e municípios podem estabelecer restrições adicionais nos limites da competência concorrente constitucional.

Transferência de riscos para o empreendedor

A principal inovação — e o principal risco — da LAC reside na inversão da lógica de controle ambiental: ao substituir a análise técnica prévia do Estado pela autodeclaração do particular, a lei transfere integralmente o risco jurídico para o empreendedor e o responsável técnico que subscreve o RCE. Essa transferência não é meramente formal: tem consequências concretas nas três esferas de responsabilidade do Direito brasileiro.

Responsabilidade administrativa

O artigo 57 da LGLA estende expressamente a responsabilidade legal aos elaboradores de estudos ambientais, sujeitando-os às sanções da Lei nº 9.605/1998 e da legislação administrativa ambiental. A omissão de dados ou a prestação de informações falsas no RCE sujeita o empreendedor à suspensão ou cancelamento da licença, embargo imediato das atividades e aplicação de multas. O protagonismo que o modelo autodeclaratório confere aos consultores amplifica diretamente os riscos pessoais de cada um.

Responsabilidade civil

A responsabilidade por dano ambiental no Brasil é objetiva e solidária (artigo 14, § 1.º, da Lei nº 6.938/1981; artigo 225, § 3º, CF). A obtenção da LAC por autodeclaração não exonera o empreendedor de responder pelos danos causados. Informações incorretas ou insuficientes no RCE podem agravar sua posição processual, caracterizando dolo ou negligência relevante. O responsável técnico que subscreve o RCE sem a devida diligência incorre em responsabilidade civil solidária, respondendo com seus bens pessoais. Permanece, em nossa análise, a imprescindibilidade do nexo causal — não há inovação nesse ponto.

Responsabilidade penal

É na esfera penal que os riscos se tornam mais graves e menos percebidos pelos operadores do mercado. A prestação de informações falsas no RCE pode configurar pelo menos três tipos penais distintos.

O primeiro é o artigo 69-A da Lei nº 9.605/1998, que tipifica a elaboração de laudo falso acerca de situação ambiental. O segundo é o artigo 60 da mesma lei, que pune a atividade poluidora desenvolvida sem licença ou em desacordo com ela — configurável se a LAC for cassada por informações falsas. O terceiro, e talvez o mais subestimado, é a falsidade ideológica (artigo 299 do Código Penal), que incide quando o empreendedor insere declaração falsa em documento destinado a produzir efeitos perante órgão público — natureza exata do RCE.

A doutrina e a jurisprudência penais são firmes: o crime de falsidade ideológica independe do dano efetivamente produzido. A simples inserção de informação falsa já consuma o tipo penal. Um RCE incorreto — sem qualquer dano ambiental perceptível — pode ensejar responsabilização penal imediata. A LAC não é um “cheque em branco”: vincula fortemente empreendedor e responsável técnico, transferindo-lhes todos os riscos técnicos.

Fiscalização por amostragem é suficiente?

O controle ex post adotado pela LGLA repousa sobre dois pilares: análise do RCE por amostragem (artigo 22, § 3º) e vistorias anuais igualmente por amostragem, com resultados disponibilizados publicamente (artigo 22, § 4º). O problema, no contexto brasileiro, é que essa efetividade pressupõe capacidade fiscalizatória que inexiste em muitos municípios. Segundo dados do IBGE (Pesquisa de Informações Básicas Municipais, 2020), apenas cerca de 30% dos municípios possuíam conselhos municipais de meio ambiente estruturados.

Isso cria um paradoxo: quanto maior o número de LACs concedidas (sem análise prévia), maior a demanda por fiscalização posterior — e quanto menor a capacidade dos órgãos, menor a probabilidade de detecção de irregularidades. O federalismo cooperativo previsto na LC 140/2011, com atuação supletiva e subsidiária de estados e União, insere-se como meio de mitigar esse risco estrutural.

Sob o ponto de vista constitucional, merece reflexão a compatibilidade do modelo com o princípio da precaução (Princípio 15 da Declaração do Rio de 1992), que impõe proteção preventiva diante da incerteza científica sobre impactos ambientais. O STF tem reiteradamente afirmado que a proteção ao meio ambiente é direito fundamental de eficácia imediata — o que exige que o modelo autodeclaratório seja acompanhado de estrutura fiscalizatória constitucionalmente adequada.

Recomendações no atual contexto da LAC

O uso responsável da LAC exige postura ativa e diligente, muito além do simples preenchimento do RCE. A primeira recomendação é verificar rigorosamente o enquadramento: porte, potencial poluidor real (inclusive atividades auxiliares), ausência das 11 vedações objetivas e conformidade com normas estaduais e municipais. A segunda é contratar responsável técnico efetivamente habilitado, com ART e contrato formal que delimite claramente as responsabilidades do consultor. A terceira é manter documentação probatória permanente — condicionantes atendidas, laudos do RCE, registros de monitoramento —, pois a fiscalização pode ocorrer a qualquer momento, inclusive por denúncia de terceiros. A quarta, e mais estratégica, é a assessoria jurídica especializada: em cenário de tamanha complexidade e instabilidade, não é custo acessório, mas condição para que a simplificação não se converta em passivo irreversível.

Esse cenário de instabilidade se agrava com um elemento que todo empreendedor deve acompanhar de perto. As ADIs 7.913, 7.916 e 7.919, ajuizadas em dezembro de 2025 sob relatoria do ministro Alexandre de Moraes, questionam a constitucionalidade de múltiplos dispositivos da LGLA — incluindo o enfraquecimento do EIA/Rima, a limitação ao poder de veto de órgãos como Funai e Iphan, e a ausência de critérios objetivos para a LAE. Em contraposição, a ADC nº 102, ajuizada em 2/4/2026 pela CBIC, busca a declaração de constitucionalidade integral da lei. Uma eventual decisão do STF pode alcançar licenças já concedidas — e a modulação de efeitos, embora provável, não elimina esse risco para quem opera em setores ou regiões sensíveis.

Conclusão

A LAC, tal como prevista na Lei nº 15.190/2025, representa uma evolução relevante no licenciamento ambiental brasileiro. Ao substituir a análise técnica prévia do poder público pela autodeclaração do empreendedor, a LGLA oferece celeridade para atividades de baixo impacto — mas impõe, em contrapartida, todos os ônus por erros e omissões sobre o particular e seus consultores.

O modelo não é um “cheque em branco”. Reconhece a competência de profissionais do setor privado, mas amplifica os vetores de responsabilização nas esferas administrativa, civil e penal. A autodeclaração prevista na LGLA representa, finalmente, a normatização federal de um modelo que vinha sendo testado de forma esparsa por entes subnacionais — sob flagrante insegurança jurídica. Não se trata, portanto, de inovação absoluta.

Assim sendo, a LAC consolida no cenário federal a viabilidade jurídica do instrumento autodeclaratório e poderá representar uma grande oportunidade para o desenvolvimento sustentável aliado à desburocratização. Se bem adotada por poder público e empreendedores, será instrumento eficiente para o controle de atividades de baixo impacto. Por outro lado, se houver omissões, abusos ou despreparo técnico, será uma armadilha direta para empurrar consultores e empresários no abismo da responsabilidade civil, penal e administrativa.

Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Assembleia Nacional Constituinte, 1988.

BRASIL. Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981. Política Nacional do Meio Ambiente. Diário Oficial da União, 2 set. 1981.

BRASIL. Lei n.º 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Sanções penais e administrativas derivadas de atividades lesivas ao meio ambiente. Diário Oficial da União, 13 fev. 1998.

BRASIL. Lei Complementar n.º 140, de 8 de dezembro de 2011. Cooperação federativa em matéria ambiental. Diário Oficial da União, 9 dez. 2011.

BRASIL. Lei n.º 15.190, de 8 de agosto de 2025. Lei Geral do Licenciamento Ambiental. Diário Oficial da União, 8 ago. 2025.

BRASIL. Lei n.º 15.300/2025. Altera a Lei n.º 15.190/2025. Diário Oficial da União, 2025.

BRASIL. Conselho Nacional do Meio Ambiente. Resolução n.º 01/1986 e Resolução n.º 237/1997.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n.º 7.913. Requerente: Partido Verde. Rel. Min. Alexandre de Moraes. 2025.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n.º 7.916. Requerente: Rede Sustentabilidade e AnaammaN. Rel. Min. Alexandre de Moraes. 2025.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n.º 7.919. Requerente: PSOL e Apib. Rel. Min. Alexandre de Moraes. 2025..

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADC n.º 102. Requerente: CBIC. Rel. Min. Alexandre de Moraes. 2026.

FARIAS, Talden. Licenciamento ambiental: aspectos teóricos e práticos. 7. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2019.

FARIAS, Talden. Licença por adesão e compromisso (LAC). Conjur, 12 jan. 2026. Disponível aqui.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2020. Rio de Janeiro: IBGE, 2020.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2016.

SENADO FEDERAL. Aprovação do PL 2.159/2021. Notícias do Senado, 21 maio 2025.